Por regla general, según lo dispone el artículo 74 ibídem, contra los actos en mención proceden los siguientes recursos: “1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque; 2. El de apelación, para (sic) ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito (…) y; 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación (…)”.
El ordenamiento ha reconocido otra categoría de actos de la administración, de trámite, que comprende los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, los cuales no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta sino que están encaminados a contribuir con su realización. Con respecto a dichos actos se ha indicado que “no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.”
11.- La distinción entre actos definitivos y de trámite obedece a la forma que adoptan las actuaciones de la administración, en la que se adelantan actos previos para la determinación o alteración de una situación jurídica -preparatorios-, se emiten decisiones que crean, modifican o extinguen la situación jurídica concreta -definitivos- y se realizan diversos actos dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de la administración -de ejecución-.
De otra parte, la diferenciación en mención se ha considerado como elemento relevante para la previsión de los mecanismos de contradicción. En efecto, mientras el artículo 74 del CPACA prevé los recursos que proceden contra los actos definitivos, el artículo 75 ibídem establece que “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.”
La clasificación de los actos descrita para tener claridad sobre su contradicción ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional. En efecto, la sentencia T-533 de 2014 indicó:
“Esta diferencia es crucial, pues –por regla general– los actos definitivos, para ser controvertibles ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, imponen como requisito previo para demandar, el agotamiento de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. Así las cosas, el ordenamiento jurídico exige la impugnación de la actuación administrativa, con miras a que la propia Administración tenga la posibilidad de revisar la juridicidad o legalidad del acto, con el fin de que lo aclare, modifique o revoque. Esta circunstancia no se presenta respecto de los actos de trámite o preparatorios, ya que los mismos no le ponen fin a una actuación, más allá de que contribuyan a su efectiva realización. De este modo, mientras los primeros inciden en la formación del criterio de la Administración, los segundos se limitan a dar movimiento y celeridad al desarrollo de una función pública.”
12.- Uno de los aspectos relevantes en los que ha influido la categorización de los actos de la administración y la identificación de los actos de trámite es en la creación de la regla jurisprudencial sobre la improcedencia general de la acción de tutela frente a dichos actos.
Inicialmente, en la sentencia SU- 201 de 1994 se indicó que “(…) aunque en principio no procede la tutela contra los actos de trámite o preparatorios, (…) excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo”. En esa oportunidad, la Sala Plena destacó el deber del juez constitucional de analizar en el caso concreto las especiales circunstancias del acto de trámite y refirió algunos criterios para establecer la procedencia de la acción de tutela, a saber:
“(i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión final; y (iii) que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental.”
Con la misma orientación, esta Corporación, de forma reciente, ha considerado que contra los actos de trámite procede excepcionalmente la acción de tutela “cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.”
En síntesis, el ordenamiento clasificó la actuación de la administración en actos definitivos y de trámite, y estableció, en atención a la naturaleza de dichos actos que la posibilidad de contradicción recae principalmente sobre los definitivos, en la medida en que definen aspectos sustanciales. En concordancia con la distinción en mención, la jurisprudencia constitucional ha destacado la improcedencia general de la acción de tutela frente a los actos de trámite. Con todo, cuando dichos actos tienen la potencialidad de definir una situación sustancial y sea evidente el carácter irracional de la actuación es procedente la tutela.”
Tomado de la: Corte Constitucional, Sentencia T- 412 del veintiocho (28) de junio de dos mil diecisiete (2017), Magistrada Ponente la Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado.
