El artículo 86 de la Constitución Política consagra que la acción de tutela, debido a su carácter residual y subsidiario, “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]”. No obstante, esta Corporación ha señalado que no puede declararse la improcedencia de la acción de tutela por la sola existencia de un medio ordinario de defensa judicial. El juez constitucional debe efectuar un análisis de idoneidad y eficacia del mecanismo dispuesto por el ordenamiento jurídico que permita concluir si éste se ocupa de la esfera o faceta constitucional involucrada en el problema. Adicionalmente, debe ser más flexible en el análisis de procedencia cuando la persona que pretende por vía de tutela la protección de un derecho fundamental es un sujeto de especial protección constitucional.
En relación con esta última calidad, la sentencia T-486 de 2010 indicó que la categoría de sujeto de especial protección constitucional se constituye por “aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular, merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva”. En ese sentido, podría entenderse que entre los grupos de especial protección constitucional se encuentran: “los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza”. Entonces, resultaría desproporcionado someter a este tipo de personas que presentan una condición de vulnerabilidad al “agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales de carácter ordinario, que por su dispendioso y lento trasegar judicial, no surgen como el medio más adecuado e idóneo para proteger de manera oportuna y efectiva sus derechos fundamentales.”
En el mismo sentido, la sentencia T-074 de 2015 indicó que “exigir idénticas cargas procesales [tanto a las] personas que soportan diferencias materiales relevantes [como a las que] no se encuentran en estado de vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una infracción constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones.” Con fundamento en lo anterior, el juez de tutela puede ordenar el reconocimiento de las prestaciones económicas derivadas de una pensión, en este caso de invalidez, cuando a partir de las pruebas aportadas al expediente se pueda concluir que (i) la persona que pretende el reconocimiento pensional es un sujeto de especial protección constitucional; (ii) “la prestación económica pretendida representa el único sustento económico de la persona inválida y su grupo familiar”, por lo que su negación comprometería ostensiblemente su mínimo vital y (iii) se cumplen los requisitos legales exigidos para el reconocimiento prestacional.
En resumen, en los casos en los que, primero, la acción ordinaria no otorgue una protección íntegra, material y oportuna de las garantías constitucionales comprometidas; segundo, la vulneración recaiga sobre un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta que le impiden acudir a la justicia en condiciones de igualdad y procurarse los mínimos existenciales de vida y, tercero, del material probatorio aportado al expediente de tutela se pueda inferir el cumplimiento de los requisitos normativos para acceder a lo pretendido; el amparo por vía de tutela se concederá de manera definitiva.
(…)
El artículo 13 de la Constitución Política establece, que el Estado tiene la obligación de adoptar medidas de protección a favor de las personas discriminadas y marginadas, especialmente, a aquellas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Con el propósito de materializar dicha protección, el Estado debe implementar políticas de prevención, rehabilitación e integración social a favor de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos que garanticen una atención especializada (art. 47 C.P.).
Con fundamento en estas disposiciones constitucionales y con el objeto de crear un marco legal que facilitara el dialogo y la suscripción de acuerdos con los grupos guerrilleros de la época, el Congreso de la República promulgó la Ley 104 de 1993, por la cual se consagraban unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia. El titulo segundo de la referida norma establecía las medidas de protección en materia de salud, vivienda, crédito, educación y sostenimiento a favor de las víctimas de atentados terroristas. Concretamente, el inciso 2° del artículo 45 dispuso que “las víctimas de los atentados que sufrieren una disminución de su capacidad física desde un 66% calificada por el Fondo de Solidaridad Pensional”, tendrían derecho a una pensión mínima legal vigente siempre y cuando, carecieran de otras posibilidades pensionales y de atención en salud. Esta disposición normativa fue subrogada por el artículo 15 de la Ley 241 de 1995. La última norma redujo de 66 a 50 el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y determinó que la calificación ya no estaría a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional sino que se realizaría con base en el Manual Único para la Calificación de Invalidez expedido por el Gobierno Nacional. También indicó que el reconocimiento de la pensión mínima legal vigente se realizaría de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993. Por último, mantuvo el condicionamiento del reconocimiento pensional a que la persona careciera de otras posibilidades pensionales y de atención en salud.
Posteriormente, la Ley 418 de 1997 derogó las anteriores disposiciones legales. Sin embargo, su artículo 46 reprodujo el artículo 15 de la Ley 241 de 1995 añadiendo que la pensión especial a las víctimas de la violencia debía ser cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional al que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993. El inciso 2° del artículo 46 establece:
“Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el Artículo 25 de la Ley 100 de 1993.”
Por su parte, el artículo 131 de la mencionada Ley 418 extendió por dos años su vigencia, la cual, fue prorrogada por el artículo 1° de la Ley 548 de 1999 por un término de tres años que, a su vez, también fue prorrogado por el artículo 1° de la Ley 782 de 2002 por cuatro años más, agregándole al artículo 46 de la Ley 418 de 1997 la siguiente expresión: “[…] y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional”, hoy Colpensiones. Vencido el término de cuatro años, el Congreso de la República promulgó las Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010 en las que prorrogaba por cuatro años más, respectivamente, la vigencia de ciertos artículos de la Ley 418 de 1997 sin referirse expresamente al artículo 46. En consecuencia, Colpensiones
En la sentencia T-463 de 2012, esta Corporación estudió el caso de una persona víctima de un atentado terrorista con artefacto explosivo en 1996 que le generó una pérdida de capacidad laboral del 51.44%. El Ministerio de la Protección Social y el Instituto del Seguro Social decidieron negar el reconocimiento de la pensión de invalidez para víctima del conflicto armado, argumentando que no existía una reglamentación respecto a su reconocimiento y a la entidad que debía asumirla. Aplicando la excepción del principio de inmediatez, persistencia del daño en el tiempo, la Sala Quinta de Revisión consideró que el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 había dado instrucciones precisas en cuanto la prestación económica reconocida a favor de las víctimas del conflicto armado sería cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional creado por el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y sería reconocida por el ISS o por la entidad oficial que el Gobierno Nacional determinara. En consecuencia, ordenó al Instituto de Seguro Social que reconociera y pagara la pensión mínima especial de invalidez a favor del accionante.
En la sentencia T-469 de 2013, la Sala Novena de Revisión estudió el caso de una persona víctima de una mina antipersonal que en el 2010 le generó una pérdida de capacidad laboral del 56.15%. El Ministerio de la Protección Social negó el reconocimiento de la pensión de invalidez reclamada por el accionante, argumentando que las disposiciones legales (artículo 46 de la Ley 418 de 1997 y artículo 18 de la Ley 782 de 2002) que contemplaban la mencionada prestación económica, habían sido derogadas tácitamente por la Ley 797 de 2003. En relación con los argumentos expuestos por la entidad accionada para negar la prestación económica pretendida, esta Corporación señaló que “la pensión por invalidez para víctimas de la violencia es una prestación de carácter progresivo, sobre la cual, en principio, recae la prohibición de regresividad”. Sin embargo, precisó que el Estado podía tomar medidas regresivas respecto al mismo siempre que se efectuara un examen que respondiera a tres criterios: “la razonabilidad, la justificación o necesidad de la medida y, la proporcionalidad de fines y medios”.
Concluyó que al no haberse realizado el anterior examen para la adopción de medidas regresivas relacionadas con la pensión por discapacidad para víctimas de la violencia, contemplada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, esta prestación seguiría “produciendo plenos efectos, máxime si las condiciones que dieron origen a la misma no han desaparecido y los sujetos destinatarios de esta norma, son de especial protección constitucional, no sólo por su condición física, sino por ser víctimas del conflicto armado interno.” En consecuencia, ordenó a Colpensiones que procediera a tramitar el reconocimiento y pago de la pensión por invalidez para víctimas de la violencia a favor del accionante.
En la sentencia C-767 de 2014, esta Corporación estudió una demanda de constitucionalidad dirigida contra los artículos 131 de la Ley 418 de 1997 (parcial), 1° de la Ley 548 de 1999, 1° de la Ley 782 de 2002, 1° de la Ley 1106 de 2006 y 1° (parcial) de la Ley 1421 de 2010. A juicio del Defensor del Pueblo, estas disposiciones representan “una medida no solo regresiva e injustificada, sino también una negación de acceso absoluta al contenido básico de los derechos de las personas en condición de discapacidad y víctimas del conflicto”. La Sala Plena señaló que el legislador había creado “una prestación a favor de las víctimas del conflicto armado con un término expreso de vigencia”, el cual había sido ampliado sucesivamente por el mismo legislador pero que las últimas disposiciones legales (Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010) habían omitido hacerlo. Concluyó, que se encontraban acreditados los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para que se configurara una omisión legislativa relativa que desconocía los postulados constitucionales, en especial la obligación de ampliación progresiva de la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales, los deberes impuestos por el Estado Social de Derecho y el mandato de igualdad material.
En consecuencia, declaró la exequibilidad condicionada de dichas disposiciones en el entendido que las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud.
Con fundamento en la anterior sentencia de constitucionalidad, las sentencias T-921 de 2014, T-009 de 2015, T-032 de 2015 y T-074 de 2015 han concedido el reconocimiento de la pensión por invalidez para víctimas de la violencia después de verificar que los accionantes cumplían las condiciones establecidas en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997. En todos los casos, la Corte le ha ordenado a Colpensiones que proceda a tramitar el reconocimiento y pago de la referida pensión y lo autoriza a repetir contra el Fondo de Solidaridad Pensional, a través del Consorcio Colombia Mayor, para recuperar las sumas de dinero destinadas a garantizar el pago de la pensión especial.
Así las cosas, puede concluirse que cuando una víctima del conflicto armado que (i) ostente tal calidad, (ii) haya sufrido una pérdida de capacidad laboral del 50% o más, calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, (iii) no tenga otras posibilidades pensionales y (iv) carezca de atención en salud, tendrá derecho a acceder a la pensión de invalidez para las víctimas de la violencia contemplada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997”.
Tomado de Sentencia T-684/16
