Esa figura no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez.
El Código Contencioso Administrativo, en el artículo 136, numeral 8°, dispone sobre el término para intentar la acción de reparación directa, lo siguiente:
“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa” (negrillas adicionales).
La ley consagra entonces un término de dos (2) años, contados desde el día siguiente al acaecimiento del hecho u omisión que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, período que, vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción.
2.2.2. Ahora bien, en tratándose del cómputo de caducidad del término de acción de reparación directa, la jurisprudencia de la Sección ha establecido que, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios sólo surge a partir de cuando éstos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.
Así pues, en estos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley no podrá empezar a contabilizarse a partir del “acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa”, sino a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad -cuando esta última no coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo-, o cuando aquel se entiende consolidado –en los eventos en que el daño se prolonga en el tiempo-, circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso.
Bajo esta misma lógica, la Corporación ha estimado que, en los eventos de daños con efectos continuados (vgr. desplazamiento forzado, desaparición forzada o secuestro), el término de caducidad de la demanda de reparación directa debe empezar a contarse a partir de la cesación del daño, esto es, cuando la persona aparezca, sea liberada o cuando están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno al lugar de origen.
Respecto del delito de desaparición forzada de personas, debe señalarse que el artículo 7 de la Ley 589 de 2000, estableció que el término de caducidad de los dos años de la acción de reparación directa derivada de ese delito, debe contarse a partir de la fecha en que aparezca la víctima o, en su defecto, desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición.
2.2.3. De igual forma, cabe resaltar que, comoquiera que lo que se persigue con la acción de reparación directa es obtener la indemnización de un daño producido por la Administración, resulta razonable que el inicio del cómputo de la caducidad deba empezar desde el momento en el cual la víctima tuviere conocimiento de la participación efectiva del Estado en la producción de ese daño, pues sólo a partir de ese momento la víctima está facultada y/o legitimada para adelantar la correspondiente acción de reparación directa.
El anterior razonamiento ya ha sido aplicado por esta Sección del Consejo de Estado en anteriores oportunidades. Así por ejemplo en providencia del 12 de diciembre de 2014, se precisó lo siguiente:
“Le asiste razón a los demandantes cuando indican que, mientras no tuvieran elementos de juicio que les permitieran estimar que la muerte del señor Durango Moreno y, como consecuencia de ella, el desplazamiento forzado que padecieron, pudieron ser ocasionados por agentes del Estado, no tenían razones suficientes para contemplar el ejercicio de la reparación directa con el fin de que se declarara la responsabilidad del Estado por dicha participación.
Así las cosas y comoquiera que los demandantes afirman no haber conocido de la supuesta participación de agentes de la fuerza pública en la muerte del señor Durango Moreno hasta el momento en que reconocidos paramilitares rindieron declaraciones en ese sentido en el año 2012, circunstancia que será objeto del debate probatorio a realizarse en el trámite del proceso, en aras de garantizar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, así como la aplicación de los principios pro damnato y pro actione, hay lugar a revocar la decisión del 13 de noviembre de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó por caducidad la demanda interpuesta” (negrillas fuera de texto).
2.2.4. De otra parte, resulta necesario precisar la diferencia existente entre la “imprescriptibilidad de la acción penal” y la acción de reparación directa, habida cuenta que las partes, el objeto y la causa en los procesos penales difieren a aquellos de los procesos contencioso administrativos en los que se pretende una reparación del daño. Sobre el particular, esta Sección del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:
“i) a través del ejercicio de la acción penal, el Estado pretende la protección de la sociedad, con la represión del delito y para ello investiga quién es el autor del mismo y cuál su responsabilidad; a través del ejercicio de la [pretensión] de reparación, la víctima del daño antijurídico pretende la indemnización de los perjuicios que le ha causado el Estado con una acción que le sea imputable; (ji) los principios y normas que rigen ambos procesos son, en consecuencia, diferentes, lo cual incide, entre otros eventos en los efectos de las cargas probatorias, así: en el proceso penal la carga de la prueba de la responsabilidad del sindicado la tiene el Estado, quien deberá desvirtuar la presunción de inocencia que por mandato constitucional ampara a todas las personas; en tanto que en la acción de reparación directa, quien finalmente soporta los efectos adversos de la carencia de prueba de los elementos de la responsabilidad estatal es el demandante, y (iii) el fundamento de la responsabilidad del Estado no es la culpa personal del agente, sino el daño antijurídico imputable a la entidad; de tal manera que aunque se absuelva al servidor por considerar que no obró de manera dolosa o culposa, en los delitos que admiten dicha modalidad, el Estado puede ser condenado a indemnizar el daño causado, bajo cualquiera de los regímenes de responsabilidad y, en cambio, el agente puede ser condenado penalmente, pero el hecho que dio lugar a esa condena no haber tenido nexo con el servicio. Adicionalmente, se observa que la responsabilidad patrimonial del Estado no constituye el efecto civil de un ilícito penal, por eso, no son aplicables las normas relacionadas con los efectos de la sentencia penal absolutoria sobre la pretensión indemnizatoria que se formule en proceso separado del penal. Ello por cuanto la responsabilidad del Estado, conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Constitución, se genera en los eventos en los cuales se causa un daño antijurídico imputable a la entidad demandada, al margen de que ese daño hubiera sido causado con una conducta regular o irregular".
Cabe agregar que esta Subsección del Consejo de Estado ha considerado inadecuado hacer extensiva la imprescriptibilidad consagrada en el artículo 7 de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas a las acciones diferentes a la penal. Así lo precisó:
“Ahora, si bien la Ley 707 de 2007, por la cual se aprobó la convención interamericana sobre desaparición forzada de personas, en su artículo VII dispuso que la acción penal derivada de la desaparición forzada de personas y la pena que se imponga judicialmente al responsable de la misma no estarán sujetas a prescripción, es claro que esta previsión no puede hacerse extensiva por vía de interpretación a otro tipo de acciones”. “(…).
“Así las cosas, teniendo en cuenta que los demandantes tuvieron conocimiento de la muerte del señor Wilfer Yohan Ángel Valenzuela el 23 de abril de 2004, de conformidad con lo dispuesto en el literal i) numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la presente acción podía interponerse hasta el 24 de abril de 2006, por lo que, la demanda presentada el pasado 24 de febrero de 2014, se hizo por fuera del término legal dispuesto para ello, en consecuencia, la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Caquetá será confirmada por las razones aquí expuestas”.
En sentido similar al de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la Corte Constitucional a través de sentencia T-490 de 14 de julio de 2014 concluyó acerca de las diferencias entre las figuras de imprescriptibilidad de la acción penal y caducidad de la acción, en los siguientes términos:
“La jurisprudencia constitucional ha establecido que la caducidad es el fenecimiento de un término perentorio fijado por la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando una autoridad pública lesiona un derecho particular, por medio de un acto, hecho, omisión u operación administrativa. Por otro lado, de acuerdo con la normatividad procesal civil, el juez debe rechazar de plano la demanda cuando “exista un término de caducidad para instaurarla, si de aquella o sus anexos aparece que término está vencido”.
(…) también ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado que, aun cuando el daño antijurídico que se pretenda reclamar por medio de la acción de reparación se dé como consecuencia de una grave violación a los derechos humanos o un crimen de lesa humanidad, el término de caducidad será el mismo al contemplado en el numeral 8 del artículo 136 C.C.A., pues la imprescriptibilidad de la acción penal derivada de crímenes de lesa humanidad y contra el derecho internacional humanitario no es extensiva en sus efectos a las acciones de carácter indemnizatorio.
Lo anterior, por cuanto la legislación nacional consagra varias posibilidades para restablecer el derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y tiene como finalidad promover la justicia, tales como acciones civiles y contencioso administrativas para que puedan satisfacer su derecho a la verdad y la reparación; incluso el sistema penal prevé una reparación para el tercero civilmente responsable, así, la prescripción que pueda darse respecto a las primeras acciones de carácter indemnizatorio no debe ser extensiva a la posibilidad de demandar al autor penalmente responsable del daño, ni excluye al Estado de la responsabilidad de investigar y sancionar a los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos. Tal como lo estableció la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó los Principios y Directrices Básicos Sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones, “las disposiciones nacionales sobre la prescripción de otros tipos de violaciones que no constituyan crímenes en virtud del derecho internacional, incluida la prescripción de las acciones civiles y otros procedimientos, no deberían ser excesivamente restrictivas. (…)
Por último, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dispuesto que cuando el daño antijurídico que se pretenda reclamar por medio de la acción de reparación, haya sido acaecido como consecuencia de una grave violación a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, el término de caducidad será el mismo al contemplado en el numeral 8 del artículo 136 C.C.A. Lo anterior, en la medida en que es diferenciable la imprescriptibilidad de la acción penal de crímenes de lesa humanidad, que busca resguardar el derecho a la verdad y la justicia de las víctimas, a las acciones de carácter indemnizatorio que pretenden garantizar el derecho a la reparación.
Sin embargo, tal como se mencionó en la parte considerativa de esta providencia, las acciones civiles y contencioso administrativas cuyo fin es buscar la reparación económica, están sujetas al fenecimiento de un término perentorio fijado por la ley para el ejercicio de éstas y, en todo caso, no excluye la posibilidad de que en el interior de un proceso penal se pueda solicitar a través del incidente de reparación, al patrimonialmente responsable del daño causado.
En este orden de ideas, considera la Sala que las autoridades judiciales accionadas actuaron de conformidad con la autonomía judicial e interpretó de manera razonable el alcance de la normatividad descrita, no actuaron de manera desproporcionada, arbitraria o caprichosa, razón por la cual no vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia” (se ha destacado).
Sin embargo, la misma Corte Constitucional en pronunciamiento de tutela posterior -sentencia T-352 de 2 de julio de 2016-, desconoció el anterior razonamiento y señaló que el término de la caducidad de la acción de reparación directa, en tratándose de daños ocasionados por delitos de lesa humanidad resultaba “imprescriptible”. Así razonó:
“En el derecho interno colombiano, el recurso judicial efectivo para reclamar los perjuicios causados por los actos cometidos por las autoridades del Estado, es la acción de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Dicha acción de carácterindividual, busca el reconocimiento de la responsabilidad objetiva del Estado y por tanto la tasación de los perjuicios causados por la acción o la omisión de la entidad causante del daño antijurídico.
Dicha acción cuenta con una caducidad de dos años, contados desde que acaeció el hecho o desde que se tuvo conocimiento del mismo y, para los casos en los que se configure el delito de desaparición forzada, el tiempo se cuenta desde que aparece la víctima o desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal.
Si bien el instituto de la caducidad dentro de la acción de reparación directa es válido y tiene sustento constitucional, en el presente caso se constituye en una barrera para el acceso a la administración de justicia de las víctimas del conflicto armado haciendo nugatorio la defensa de sus derechos y agravando aún más su condición de víctimas.
En consecuencia, la Sala considera que dar aplicación al artículo 164 del CPACA, relativo a la caducidad de la acción de reparación directa sin tener en consideración las circunstancias fácticas que dieron origen a las demandas y, por el contrario, darle prevalencia a la formalidad procesal, desconoce totalmente lo establecido por los instrumentos internacionales integrados al ordenamiento interno mediante el bloque de constitucionalidad a través del artículo 93 Superior, así como los instrumentos normativos de interpretación de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, además de los artículos de la Constitución Política de 1991, referentes a la dignidad humana, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”.
Sin perjuicio de las anteriores decisiones disímiles de la Corte Constitucional sobre los conceptos de imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad y de caducidad de la acción de reparación directa, lo cierto es que para esta Sección del Consejo de Estado, la aplicación de los términos de caducidad establecidos en el ordenamiento jurídico -de cuyos alcances la jurisprudencia de esta Sección ha precisado sus matices-, no afectan los derechos a la reparación integral de las víctimas de este tipo de delitos y, por ende, no hay lugar a decretar su inaplicación en ningún supuesto fáctico.”
Tomado del: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Fallo del veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017), Expediente No. 73001-23-31-000-2011-00452- 01, Magistrado Ponente el Dr. Hernán Andrade Rincón.
