El proceso de restitución de tierras se encuentra consagrado en la Ley 1448 de 2011, Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones, norma de justicia transicional cuyas características diferencian sus procedimientos de los previstos en la jurisdicción ordinaria.
7.1. Los artículos 1º y 3º de la Ley 1448 de 2011, disponen que su objeto consiste en establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, de carácter individual y colectivo, en beneficio de las personas que han sido víctimas de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de graves violaciones de Derechos Humanos, con ocasión del conflicto armado interno por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985. Todo esto en un marco de justicia transicional en el que se haga efectivo el goce de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, a fin de lograr la reconciliación y una paz sostenible.
7.2. La Ley 1448 de 2011 establece los principios generales por los cuales deben regirse sus procedimientos. Particularmente, el artículo 4º de la ley dispone el principio de dignidad, el cual constituye el fundamento axiológico de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, y el respeto por la integridad y honra de las víctimas. En virtud de tal principio, se compromete al Estado a realizar de forma prioritaria todas las acciones dirigidas al fortalecimiento de la autonomía de las víctimas para contribuir a su recuperación como ciudadanos. Adicionalmente, se establece el principio de buena fe el cual implica que, basta con que la víctima pruebe sumariamente el daño sufrido ante una autoridad administrativa para que se le releve de la carga de la prueba.
7.3 El artículo 8º de Ley 1448 de 2011 dispone que hacen parte del contexto de justicia transicional, todos los procesos y mecanismos judiciales o extrajudiciales relacionados con: (i) el rendimiento de cuentas de los responsables de las violaciones establecidas en el artículo 3º de la misma normativa, (ii) la satisfacción de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación integral de las víctimas e implementación de medidas institucionales necesarias para garantizar la no repetición de los hechos y (iii) la desarticulación de las estructuras armadas que se encuentran por fuera de la ley.
Con fundamento en lo anterior, el artículo 9º de la referida ley preceptúa que las autoridades judiciales y administrativas competentes deben ajustar sus actuaciones para adecuarse al marco de justicia transicional .
7.4 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el proceso de restitución de tierras en el marco de la justicia transicional. En efecto, en la sentencia C-820 de 2012, reiterada en la sentencia C-794 de 2014, esta Corporación indicó que “el proceso de restitución de tierras es un elemento impulsor de la paz, en la medida en que a través de un procedimiento especial y con efectos diferentes a los consagrados en régimen del derecho común, se establecen las reglas para restitución de bienes de las personas que han sido víctimas del conflicto armado de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la misma normativa ”.
7.5 El título IV de la Ley 1448 de 2011 está dedicado, específicamente, al tema de la reparación de las víctimas. En concreto, el artículo 69 establece:
“Las víctimas de que trata esta ley, tienen derecho a obtener las medidas de reparación que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante”.
Por su parte, el artículo 70 preceptúa que “El Estado colombiano, a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adoptar un programa integral dentro del cual se incluya el retorno de la víctima a su lugar de residencia o la reubicación y la restitución de sus bienes inmuebles.”. Y el artículo 71 precisa que la ley “entiende por restitución, la realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente Ley”.
Para el efecto, el artículo 73 definió los siguientes principios: el carácter preferente, la independencia, la progresividad, la estabilización, la seguridad jurídica, la prevención, la participación y la prevalencia constitucional.
7.6. La Ley 1448 de 2011 identifica dos tipos de personas como titulares del derecho a la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente: (i) las propietarias o poseedoras de predios y (ii) las explotadoras de baldíos que pretendan adquirir la propiedad por adjudicación, en ambos casos, que hayan sido despojadas de las tierras u obligadas a abandonarlas, como consecuencia de los hechos que configuren las violaciones definidas en el artículo 3º de la ley, entre el 1 de enero de 1991 y el término de vigencia de ésta.
7.7. En Sentencia T-244 de 2016, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, reiteró que es a través del proceso de restitución de tierras que el Legislador materializó la protección de algunos de los derechos constitucionales fundamentales, cuya vulneración fue puesta de presente por la Corte en la Sentencia T-025 de 2004, a saber: “(i) el derecho a la vida en condiciones de dignidad; (ii) el derecho a escoger el lugar de domicilio, en la medida en que para huir de la amenaza que enfrentan las víctimas de desplazamiento, éstas se ven forzadas a escapar de su sitio habitual de residencia y trabajo; (iii) los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación; (iv) la unidad familiar y a la protección integral de la familia; (v) la libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir; (vi) el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, especialmente en el caso de los agricultores que se ven forzados a migrar a las ciudades y, en consecuencia, abandonar sus actividades habituales; y (vii) el derecho a una vivienda digna, puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie”.
7.8. El artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 contempla las acciones de restitución de las víctimas y, en particular, consagra: a) la acción de restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados y b) cuando no sea posible la restitución, el pago de una compensación.
En asuntos tendientes a la declaratoria de la propiedad, posesión u ocupación del bien cuya restitución se pretende, y su reconocimiento como desplazado en el proceso judicial, el artículo 78 de la Ley 1448 de 2011 establece que la carga de la prueba se traslada al demandado o a quien se oponga a la pretensión de la víctima.
Así mismo, el artículo 73 de la Ley 1448 de 2011 consagra las medidas de restitución a adoptarse en este proceso, las cuales se caracterizan por: (i) ser preferentes; (ii) adoptarse en consideración a que el derecho a la restitución es autónomo y opera independientemente de que se haga o no el efectivo el retorno de las víctimas; (iii) reconocer que las víctimas tienen derecho a retornar y ser reubicadas de forma voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad (principio de estabilización); (iv) propender por la seguridad jurídica y el esclarecimiento de la situación de los predios objeto de restitución; (v) prevenir el desplazamiento forzado, proteger la vida e integridad de los reclamantes y las propiedades y posesiones de las personas desplazadas; y (vi) garantizar la participación plena de las víctimas en todo el procedimiento .
7.9. El artículo 74 hace referencia a las figuras de “despojo” y “abandono”. Frente a lo que debe entenderse como una situación de despojo, el artículo 74 dispuso “la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia”. Por abandono forzado de tierras entiende “la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo 75”.
7.10. Frente a la titularidad de la acción, el artículo 75 de la Ley de víctimas y restitución de tierras indica: “Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo”.
7.11. Seguidamente, el artículo 76 de la norma en comento establece que la inscripción de los predios Registro de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se debe realizar de forma gradual y progresiva, teniendo en cuenta la densidad histórica del despojo, la situación de seguridad y la existencia de condiciones para el retorno. Esto fue desarrollado en el Decreto 4829 de 2011, particularmente en sus artículos 5 y 6, en los que se dispone que “se adelantará un proceso de macro y microfocalización, mediante el cual se definirán las áreas geográficas en las cuales se realizará el estudio de las solicitudes recibidas” que será establecido por las instancias de cooperación operativa que defina el Gobierno Nacional.
7.12. El artículo 81 de la Ley 1448 de 2011 se refiere a las personas que pueden presentar la acción: quienes fueran propietarios o poseedores de predios, o explotadores de baldíos con fines de adjudicación (artículo 75); su cónyuge o compañero permanente con quien convivía al momento de los hechos que desencadenaron el despojo o abandono; los llamados a sucederlos según el Código Civil, la Unidad de Restitución de Tierras, en representación de menores de edad (sucesores) y personas con discapacidad .
7.13. El proceso de restitución de tierras está compuesto por dos etapas: una administrativa, a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras (artículo 82 de la Ley 1448 de 2011), y otra judicial, a cargo de los jueces y magistrados especializados de restitución de tierras.
7.14. Durante la fase administrativa, que constituye un requisito de procedibilidad de la acción judicial, la Unidad de Restitución de Tierras debe (i) identificar física y jurídicamente los predios, (ii) determinar el contexto de los hechos victimizantes, (iii) individualizar a las víctimas y sus núcleos familiares, (iv) establecer la relación jurídica de la víctima con la tierra y los hechos que dieron origen al despojo o abandono forzado. Esta etapa termina con la decisión de incluir o no a los solicitantes y a los predios objeto del trámite en el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente.
Los propietarios, poseedores, ocupantes de predios, o los explotadores de predios baldíos deberán presentar una solicitud ante la Unidad de Restitución de Tierras con el fin de inscribir los predios objeto de la solicitud en el registro. Posteriormente, la Unidad referida informará del trámite de inscripción a quien o a quienes figuren oficialmente como propietarios, poseedores u ocupantes del predio que se quiere registrar, con la finalidad de permitirle acreditar su relación jurídica con éste, y que esta se configuró como resultado de su buena fe exenta de culpa.
7.15. El artículo 86 de la Ley 1448 de 2011 prevé un conjunto de medidas de protección del predio, que deben adoptarse al momento de la admisión de la solicitud: la inscripción del predio en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la sustracción provisional del comercio del bien, la suspensión de procesos declarativos de derechos reales sobre el mismo, y la notificación al representante legal del municipio en que se encuentra el predio, y al Ministerio Público , seguidamente se dará inicio a la etapa de oposición.
7.16. De acuerdo con el artículo 87 de la Ley de víctimas y restitución de tierras, la solicitud deberá trasladarse a (i) quienes figuren como titulares inscritos de derechos en el certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria donde esté comprendido el predio sobre el cual se solicite la restitución y (ii) a la Unidad de Restitución de Tierras, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención. Además, “[c]on la publicación a que se refiere el literal e) del artículo anterior se entenderá surtido el traslado de la solicitud a las personas indeterminadas que consideren que deben comparecer al proceso para hacer valer sus derechos legítimos y a quienes se consideren afectados por el proceso de restitución”.
7.17. Según el artículo 88, ibídem, si alguno de estos sujetos se hace parte en el proceso judicial adquiere la condición de opositor y deberá presentar sus objeciones ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la admisión, acompañando los documentos que se pretendan hacer valer como prueba de la calidad del despojado del predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título, y las demás, acerca del valor del derecho o la calidad de despojado del solicitante.
7.18. Cumplido el período probatorio, de acuerdo con el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, la sentencia “se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso […]”.
7.19. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, las sentencias proferidas por los jueces de restitución de tierras no sólo se limitan a pronunciarse sobre la propiedad o posesión del bien objeto de la demanda y ordenar las compensaciones correspondientes, toda vez que el juez de restitución también debe:
(i) referirse sobre la identificación, individualización y deslinde de los inmuebles que se restituyan.
(ii) ordenar a la oficina de registro de instrumentos públicos inscribir la sentencia y cancelar todo antecedente registral sobre gravámenes y limitaciones de dominio, títulos de tenencia, arrendamientos de la denominada falsa tradición y las medidas cautelares registradas con posterioridad al despojo o abandono, así como la cancelación de los asientos e inscripciones registrales.
(iii) proferir las órdenes correspondientes para que los inmuebles restituidos queden protegidos en los términos de la Ley 387 de 1997, siempre y cuando los sujetos a quienes se les restituya el bien estén de acuerdo con que se profiera dicha orden de protección.
(iv) establecer los mecanismos necesarios para restituir al poseedor favorecido en su derecho por la sentencia de restitución cuando no se le reconozca el derecho de dominio en la respectiva providencia.
(v) tomar las medidas para que se desengloben o parcelen los respectivos inmuebles cuando el bien a restituir sea parte de uno de mayor extensión.
(vi) tomar medidas necesarias para que se haga efectivo el cumplimiento de las compensaciones de que trata la ley, y aquellas tendientes a garantizar los derechos de todas las partes en relación con las mejoras sobre los bienes objeto de restitución.
(vii) declarar la nulidad de las decisiones judiciales y/o actos administrativos que pierdan validez con la sentencia de restitución.
(viii) cancelar la inscripción de cualquier derecho real que tuviera un tercero sobre el inmueble objeto de restitución.
(ix) proferir las órdenes pertinentes para que la fuerza pública acompañe y colabore en la diligencia de entrega material de los bienes a restituir y garantizar la efectividad de la restitución jurídica y material del bien inmueble y la estabilidad en el ejercicio y goce efectivo de los derechos de las personas reparadas.
(x) remitir los oficios a la Fiscalía General de la Nación en caso de que se perciba la posible ocurrencia de un hecho punible.
Así mismo, el parágrafo 1º del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011 prevé que “el Juez o Magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de los derechos del reivindicado en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo expediente las medidas de ejecución de la sentencia”, lo que significa que el trámite sólo acaba cuando efectivamente han sido cumplidas las órdenes de protección y restitución contenidas en la sentencia, a diferencia de lo que ocurre en otras jurisdicciones, donde el trámite concluye con la ejecutoria de la última decisión adoptada.
7.20. Finalmente, la Sala considera relevante resaltar que de conformidad con lo establecido en el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, dentro del proceso de restitución de que trata la referida norma, se podrá efectuar la acumulación procesal, entendida como, el ejercicio de concentración en este trámite especial de todos los procesos o actos judiciales, administrativos o de cualquier otra naturaleza que adelanten autoridades públicas o notariales en los cuales se hallen comprometidos derechos sobre el predio objeto de la acción.
Se indica en el referido artículo 95 de la Ley de víctimas que, también serán objeto de acumulación las demandas en las que varios sujetos reclamen inmuebles colindantes, o inmuebles que estén ubicados en la misma vecindad, así como las impugnaciones de los registros de predios en el Registro de Tierras Despojadas y abandonadas forzosamente, con el fin de hacer efectiva esta acumulación, desde el momento en que los funcionarios mencionados sean informados sobre la iniciación del procedimiento de restitución por el magistrado que conoce del asunto, perderán competencia sobre los trámites respectivos y procederán a remitírselos en el término que este señale.”
Tomado de la Corte Constitucional, Sentencia T 364 del primero (1) de junio de dos mil diecisiete (2017), Magistrado Ponente el Dr. Alberto Rojas Ríos.
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