Crónica de una Contradicción Jurisprudencial
Hasta hace poco parecía que en Colombia, la Corte Constitucional tenía una fuerte línea jurisprudencial en materia de contenido, alcance, interpretación y especificación de la procedencia de reserva de ley del derecho a la libertad de locomoción dentro del territorio nacional. En las primeras sentencias de la Alta Corporación, se expresó con claridad que su contenido comprende “según los términos del artículo 24 de la Carta, el derecho que tienen todos los colombianos de circular libremente por el territorio nacional, de entrar y salir de él, y de permanecer y residenciarse en Colombia”.
Recientemente, el ciudadano Edgar Alán Olaya, demandó la inconstitucionalidad de la expresión que estipula que los reglamentos de policía no pueden estatuir limitación al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones“sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas”, contenida en el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970.
La Corte, -en sentencia C-511 de 2013 M.P. Nilson Pinilla-, declaró exequible la expresión demandada, toda vez que, a su juicio, la norma no desconocía los parámetros internacionales de derechos humanos en la materia, y toda intervención en los derechos humanos no debe ser regulada mediante Ley Estatutaria, siempre y cuando no se afecte el núcleo esencial del mismo. En principio parece razonable; no obstante, es un argumento débil para sustentar la limitación de un derecho mediante un decreto-ley de reglamento de policía.
Reserva de Ley en derechos humanos
Ha sostenido la jurisprudencia constitucional que, en tratándose de derechos fundamentales –y sus excepcionales restricciones en abstracto-, prima facie, debe regularse mediante Ley Estatutaria, por afectar directamente el núcleo esencial del derecho. No obstante, toda regulación no implica necesariamente una afectación de tal naturaleza, por lo cual existe cierta flexibilidad cuando se regulan aspectos generales. En ambos casos, siempre se habla de leyes.
Cuando se trata del ejercicio de las facultades del legislador extraordinario –en los Estados de Excepción de los artículos 212, 213 y 215 superiores-, la misma Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece límites a dicha potestad, aduciendo que ni siquiera bajo ese estado de cosas de anormalidad pueden afectarse determinadas garantías e intangibilidad de ciertos derechos; en aras de la protección de otros valores del ordenamiento, como la seguridad o moralidad públicas.
En la sentencia SU-257 de 1997 -M.P. José Gregorio Hernández-; en lo atinente a las limitaciones de la libertad de locomoción bajo estas circunstancias, se dejó un gran precedente, fuente de garantías, que consiste en que “por razones de prevalencia del interés general, se pueden establecer reglas que obliguen al individuo y le resten posibilidades de movimiento en el territorio, pero le está vedado –al legislador- soslayar los principios, valores y derechos constitucionales. La libertad –de configuración- va justamente hasta el límite que trazan la vigencia y la eficacia de ellos”.
Paradójicamente, la misma providencia fue citada en reiteradas ocasiones en la reciente sentencia C-511/13, como fundamento de la posibilidad de limitar mediante un simple decreto ley, un derecho fundamental. Al parecer, lo que lamentablemente no tuvo en cuenta la Corte, es que esta sentencia establece todo lo contrario: La reserva de ley en sentido formal y material. Y cuando se habla de la negación de petrificación del ordenamiento jurídico, no se debe entender su más irracional alcance: Que mediante cualquier acto, los derechos pueden ser limitados.
Instrumentos Internacionales de Protección
Aunado a lo anterior, la sentencia analizada resulta más cuestionable, toda vez que, como se establece desde los instrumentos internacionales de protección y la misma jurisprudencia de la Corte, el parámetro ineludible para el control de constitucionalidad y la revisión en tutelas es el contenido garante del bloque de constitucionalidad; donde se encuentran al respecto, los siguientes postulados:
“La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (art. 13), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, aprobado por Colombia mediante la ley 74 de 1968 (el art. 12), y la Convención Americana sobre Derechos Humanos- Pacto de San José de Costa Rica, aprobada mediante la ley 16 de 1972 (art. 22)”; citados en todas las anteriores sentencias.
Sobre el tema, la Corte IDH ha establecido en reiterada jurisprudencia – (i) Comunidad Moiwana vs. Surinam; (ii) Ituango, (iii) Mapiripán, (iv) Valle Jaramillo y otros vs. Colombia; entre otros- que el derecho de circulación y de residencia puede ser vulnerado por restricciones de facto si el Estado no ha establecido las condiciones ni provisto los medios que permiten ejercerlo; y, “en ese sentido, el derecho de circulación y de residencia puede resultar afectado cuando una persona es víctima de amenazas u hostigamientos y el Estado no provee las garantías necesarias para que pueda transitar y residir libremente en el territorio de que se trate, incluso cuando las amenazas y hostigamientos provienen de actores no estatales”.
Así se afianza el fundamento de las restricciones de ciertos derechos en circunstancias puntuales. No obstante, todos los instrumentos establecen que parte de su legitimidad radica en que provenga del debate democrático que implica –por lo menos teóricamente, pues ya sabemos que no es suficiente fuente de garantía- una ley.
Decreto Ley de Reglamento de Policía
Bien sostuvo la Corte que al Congreso de la República corresponde expedir normas relacionadas con las limitaciones y ejercicio de los derechos fundamentales. También acierta cuando reitera que no existe una competencia discrecional del legislativo, pues ésta se encuentra delimitada por la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos, en relación con su protección y efectividad. Y, como no se trata de sopesar la finalidad con las circunstancias que la provocan –pues hasta el momento, no es un juicio de ponderación-, se entiende que esta es loable: proteger a la comunidad en su conjunto. Sin embargo, si existe restricción para el constituyente derivado, en ejercicio de sus competencias constitucionales, ¿cómo pregonar una libertad en cuanto a la titularidad de la regulación? Es por esto que se encuentra inadmisible la limitación a la libertad mediante decreto – y no en Estado de Excepción-, que carece de toda legitimidad democrática.
En la sentencia C-110 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell; se estableció que el orden público que preserva la policía “no constituye un valor o un fin en sí mismo, sino que se vincula con los valores superiores del Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana y en el reconocimiento y efectividad de los derechos humanos”. ¿Cómo es posible, entonces, que ahora, la Corte avale indirectamente soslayar los mecanismos democráticos?
Dicha norma se encuentra en el numeral 13 del artículo 20 de Ley 16 de 1968, que revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de tres años, a partir de la sanción de dicha ley, estipulando que puede expedir normas sobre policía que determinen y reglamenten las materias de su competencia y las contravenciones que sean de conocimiento de los funcionarios de policía en primera y segunda instancia, así como la competencia para conocer de los negocios que se relacionan con los “inadaptados” a la vida social.
Anterior a la Constitución de 1991, con las características extralimitaciones presidenciales y la convalidación en muchas ocasiones de la Corte Suprema de Justicia de aquella época, este tipo de regulación era permitido. Es por esto que no se entiende cómo, bajo el nuevo régimen constitucional, persiste la presunción de constitucionalidad de dicha contradicción con el ordenamiento; pues, aunque debe hacerse un control comparado, ahora no es posible la expedición –ni convalidación- de Códigos relacionados con la afectación a los derechos humanos sino por parte del Congreso de la República, y la prioridad siempre es la protección de garantías ciudadanas, y más en un derecho de tal naturaleza.
