“Generalmente, la acción de tutela es improcedente para controvertir actos administrativos definitivos, de trámite o preparatorios, pues el accionante cuenta con mecanismos idóneos de defensa procesal en el ordenamiento jurídico colombiano, tales como solicitar nulidades, interponer recursos o intervenir en el trámite en procura de defender sus derechos, o acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. En el caso de actos definitivos, se ha considerado que se cuentan con los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contencioso administrativa. Por su parte, los actos de trámite o preparatorios, podrán ser controvertidos cuando esté en firme el acto administrativo definitivo.

 

No obstante, esta Corporación ha estudiado la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos definitivos y de trámite de las entidades de orden nacional y territorial, distinguiéndolos según su naturaleza. Al respecto, ha establecido que los primeros, son aquellos que incluyen “la  manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y  el respeto por las garantías y derechos de los administrados”[1]. Mientras que los segundos, “no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo”[2].

 

En lo relacionado con la procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales que pudieran verse amenazados o vulnerados por actos definitivos emitidos por la administración, la Corte Constitucional ha manifestado que los administrados cuentan con los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contencioso administrativa[3].

 

Precisamente, el artículo 74 del CPACA, establece que contra los actos definitivos procederán los recursos de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque; el de apelación, ante el inmediato superior administrativo o funcional; y el de queja, cuando se rechace el de apelación. Es de precisar que resulta imprescindible el agotamiento de los recursos de la vía gubernativa para que los actos definitivos sean controvertibles ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa[4].

 

Desde esa óptica, la Corte ha señalado que la acción de tutela solo resultará procedente para controvertir actos administrativos definitivos “cuando éstos vulneran derechos fundamentales y existe la posibilidad de ocurrencia de un perjuicio irremediable, de tal manera que se haga necesaria la protección urgente de los mismos”[5]. En esta medida, si no se logra probar el perjuicio en el asunto, el amparo se tornará improcedente, bajo el entendido que existen mecanismos de defensa judicial ordinarios ante la jurisdicción contencioso administrativa[6].

 

Ahora bien, en virtud de lo señalado en el artículo 75 del mismo Código, los actos de trámite, preparatorios, o de ejecución, no son susceptibles, por regla general, de recursos en vía gubernativa. Lo anterior, por cuanto los mismos contribuyen a la efectiva realización de una actuación, más no le pone fin a esta[7]. Precisamente, en Sentencia SU- 201 de 1994[8] la Corte Constitucional indicó que:

 

“Los actos de trámite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto”.

 

En consecuencia, al ser un acto que no define una actuación determinada, que contenga una declaración de la administración que cree, transforme o extinga una situación jurídica determinada, se ha considerado que “sería inane una declaración judicial sobre un acto que analizado individualmente, no tiene efectos jurídicos claros y concretos”[9]. Así las cosas, su control solamente será viable frente al acto definitivo, ya sea interponiendo los recursos procedentes contra él, o bien denotando alguna causal de anulación ante la jurisdicción en lo contencioso administrativa[10].

 

A la luz de lo expuesto, esta Corporación ha considerado que, en la medida que los actos de trámite o preparatorios tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, que tendrán reflejo en un acto principal posterior, la acción de tutela es, por regla general, improcedente. Sin embargo, a título de excepción, en aquellos casos en los que el acto de trámite resuelva un asunto de naturaleza sustancial, que evidencie una actuación irrazonable o desproporcionada y, que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo como mecanismo definitivo[11].

 

Así, ha dicho la Corte que las razones que justifican la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite, siempre y cuando decidan una cuestión sustancial dentro de una actuación administrativa, son:

 

“- Esta clase de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata.

 

- Según el art. 209 de la C.P., ‘[l]a función administrativa esta (sic) al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad...’ y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite que definen una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la manera de una medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad de que las actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción de la decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para obtener su protección, a través de la impugnación del acto definitivo y, consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos ante dicha jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del interés público o social.”[12]

 

Por lo anterior, le corresponderá al juez constitucional analizar si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, y que por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, para que proceda el amparo de tutela de manera definitiva.[13]

 

En definitiva, por regla general la acción de tutela es improcedente para controvertir actos administrativos definitivos, al existir un mecanismo de defensa judicial en la jurisdicción contenciosa administrativa. Lo mismo, sucederá con los actos de trámite o preparatorios, pues al ser actos que no tienen efectos jurídicos claros y concretos, su control su solamente se realizará frente al acto definitivo, interponiendo los recursos procedentes contra él o denotando alguna causal de anulación ante la jurisdicción en lo contencioso administrativa. Sin embargo, cabe precisar que, si en el asunto se verifica el acto de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial y de fondo, que evidencie una actuación irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario que la emita, la acción de tutela se activará para conceder un amparo transitorio o definitivo.”

 

                                                                                                                 

Tomado de la: Corte Constitucional, Sentencia T- 560 del primero (1) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), Magistrada Ponente la Dra. Diana Fajardo Rivera.

 

 

[1] Sentencia C-1436 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[2] Sentencia SU-201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[3] Sentencia T- 552 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz y Sentencia SU-713 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[4] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Art. 161.

[5] Sentencia T-012 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[6] Sentencia T-016 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo, T-012 de 2009 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-041 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.

[7] Sentencia T- 533 de 2014 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[8] M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[9] Sentencia T- 682 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Consejo de Estado, Sección Tercera, agosto 19 de 2004, expediente 12279, Consejero Ponente Ramiro Saavedra Becerra.

[10] Consejo de Estado, Sección Tercera, agosto 19 de 2004, expediente 12279, Consejero Ponente Ramiro Saavedra Becerra

[11] Sentencia SU – 201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, Sentencia 10-12 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa, SU-617 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-499 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia T- 682 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[12] Sentencia SU – 201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En esa oportunidad la Corte estudio el cuestionamiento constitucional contra unos actos de trámite (suspensión provisional del cargo y denegación de pruebas) expedidos por la Personería del Distrito Capital de Bogotá dentro de un proceso disciplinario, y determinó que la tutela era procedente porque se trataban de decisiones sustanciales que influían en la decisión final.

[13] Sentencia SU – 201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.