1) El fundamento de la reelección presidencial en los Estados Unidos.
A propósito de la declaración de exequibilidad del Acto Legislativo Nº 2 de 2004[1] el debate acerca de la reelección presidencial para el periodo inmediato es tema de todos los días.
En la Constitución de 1886 estaba permitido reelegir al Presidente de la República, aunque la reelección no podía tener lugar sin solución de continuidad. Es decir, culminado el periodo para el cual había sido elegido el Presidente, si quería aspirar de nuevo a ese cargo, debía permanecer cuatro años por fuera del mismo, luego el Presidente en ejercicio no podía aspirar a ser reelegido inmediatamente.
La Constitución de 1991 prohibió la reelección del Presidente de la República de manera absoluta. Esto es, en ninguna época posterior podía aspirara a ser elegido quien hubiese ocupado el cargo. Al respecto, el art.197 de la Constitución de 1991 señalaba: “no podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio.” Mediante Acto Legislativo 2 de 2004 se modificó el precepto trascrito, y en su lugar expresó el Congreso: “nadie podrá ser elegido para ocupara la Presidencia de la República por más de dos periodos”.
No es el único ordenamiento que permite la reelección de quien todavía conserva el carácter de Jefe del Estado, y de hecho hemos visto como han sido reelegidos en recientes comicios, además del actual Presidente colombiano, Álvaro Uribe Vélez, los presidentes de los Estados Unidos, Brasil y Venezuela, en todos los cuales las constituciones respectivas consagran rígidos sistemas presidenciales.
ELEMENTOS DE JUICIO quiere recordar a los lectores las razones invocadas por Alexander Hamilton (bajo el seudónimo de PUBLIO) en “el correo de Nueva york” del 21 de marzo de 1788, recogido en EL FEDERALISTA, para apoyar la consagración en la Carta Política de la reelección inmediata del Presidente de los Estados Unidos[2]:
“Al Pueblo del Estado de Nueva York:
LA ADMINISTRACIÓN del gobierno, en su más amplio sentido, abarca toda la actividad del cuerpo político, lo mismo legislativa que ejecutiva y judicial; pero en su significado más usual y posiblemente más preciso, se contrae a la parte ejecutiva y corresponde especialmente al campo del departamento ejecutivo. El desarrollo efectivo de las negociaciones extranjeras, los planes preparatorios en materia hacendaria, la erogación y desembolso de los fondos públicos con arreglo a las autorizaciones generales de la legislatura, la organización del ejército y la marina, la dirección de las operaciones militares, éstos y otros asuntos de naturaleza semejante, forman lo que al parecer se entiende con más propiedad por la administración del gobierno. Por consiguiente, las personas a cuya gestión inmediata se hallan encomendadas estas diversas cuestiones, han de considerarse como ayudantes o delegados del primer magistrado y por esta causa deben ocupar sus empleos en virtud de nombramientos que él expida, o, por lo menos, como consecuencia de que los haya propuesto para el efecto, y estar sujetos a su superintendencia. Este examen del asunto nos revelará desde luego la estrecha conexión que existe entre la duración en funciones del magistrado ejecutivo y la estabilidad del sistema de administración. Con mucha frecuencia, el individuo que sucede a otro considera que la mejor manera de demostrar su competencia y merecimientos consiste en deshacer la obra de su predecesor o en volver al estado anterior a ésta; e independientemente de esta propensión, el sustituto puede suponer fundadamente, en aquellos casos en que el cambio de personas es resultado de la preferencia del público, que la separación de su antecesor tuvo como origen la desaprobación de sus medidas, así como mientras menos se le asemeje, más se conquistará el favor de sus electores. Estas consideraciones, unidas a la influencia de las relaciones y confianza personales, inducirían verosímilmente a todo nuevo Presidente y efectuar un cambio en los hombres que deben ocupar los puestos inferiores, y la reunión de estas causas no puede menos de producir una mutabilidad deplorable y funesta en la administración del gobierno.
A la duración fija y prolongada agrego la posibilidad de ser reelecto. La primera es necesaria para infundir al funcionario la inclinación y determinación de desempeñar satisfactoriamente su cometido, y para dar a la comunidad tiempo y reposo en que observar la tendencia de sus medidas y, sobre esa base, apreciar experimentalmente sus méritos. La segunda es indispensable a fin de permitir al pueblo que prolongue el mandato del referido funcionario, cuando encuentre motivos para aprobar su proceder, con el objeto de que sus talentos y sus virtudes sigan siendo útiles, y de asegurar al gobierno el beneficio de fijeza que caracteriza a un buen sistema administrativo.
Nada parece más plausible a primera vista, ni resulta más infundado al reconocerlo de cerca, que un proyecto que tiene conexión con el presente punto y se ha conquistado algunos partidarios respetables: hago referencia al que pretende que el primer magistrado continúe en funciones durante un tiempo determinado, para en seguida excluirlo de ellas, bien durante un período limitado o de manera perpetua. Ya sea temporal o perpetua, esta exclusión produciría aproximadamente los mismos efectos y éstos serían en su mayor parte más perniciosos que saludables.
Entre otros perjudiciales resultados, la exclusión disminuiría los alicientes para conducirse correctamente. Son pocos los hombres cuyo celo en el desempeño de su deber no decrecería mucho más en el caso de saber que en un momento dado deberían renunciar a las ventajas provenientes de un puesto público, que si les permitiera abrigar la esperanza de logar que continúen mediante el hecho de merecerlas. Si se reconoce que el afán de obtener recompensas constituye uno de los resortes más poderosos de la conducta humana, así como que la mejor garantía de la lealtad de los hombres radica en hacer que su interés coincida con su deber, será imposible que se controvierta esta posición. El mismo amor a la gloria, esa pasión que domina a los espíritus más selectos, que impulsaría a un hombre a proyectar y acometer vastas y difíciles empresas en beneficio público, que exigirían un tiempo considerable para madurarlas y perfeccionarlas, siempre que pudiera abrigar la esperanza de que le sería posible terminar lo iniciado, lo disuadiría en cambio de todo esfuerzo, en el caso de que previera que debería abandonar el campo antes de completar su labor y encomendar ésta, en unión de su reputación misma, a manos que pueden resultar incapaces para la tarea u hostiles a ella. Lo más que hay derecho a exigir de la generalidad de los hombres, en la situación que suponemos, es el mérito negativo de no causar daño, en ves de positivo de hacer el bien.
Otro inconveniente que acarrearía la exclusión consistiría en la tentación de entregarse a finalidades mercenarias, al peculado y, en ciertos casos, al despojo. El hombre voraz que ocupara un puesto público y se transportará anticipadamente al momento en que habrá de abandonar los emolumentos de que goza, experimentará la propensión, difícil de resistir dada su índole, a aprovechar hasta el máximo y mientras dure la oportunidad que se le brinda, y es de temerse que no sentirá escrúpulos en descender a los procedimientos más sucios con tal de obtener que la cosecha resulte tan abundante como es transitoria; es probable que se contentara con los gajes normales de su puesto y quizás hasta se mostrara renuente a correr el riesgo de abusar de sus oportunidades. Su codicia podría convertirse en protección contra su codicia. Añadamos que dicho hombre tal vez fuera vano o ambicioso, además de rapaz. Y si vería la esperanza de prolongar sus honores mediante su buena conducta, es posible que vacilara en sacrificar su apetito de ellos a su apetito de lucro. En cambio, si lo que le espera de manera inevitable es volver a la nada, su avidez seguramente saldrá victoriosa de su precaución, su vanidad o su ambición.
También el hombre ambicioso, que en cierto momento se contemplase en la cúspide de los honores que dispensa su patria, previera el día en que habría de descender para siempre de tan exaltada distinción y reflexionara que por muchas virtudes que demostrase, nada podría salvarlo de tan desagradable mudanza; ese hombre, en la situación que suponemos, sentiría una tentación incomparablemente más intensa de aprovechar una coyuntura favorable para tratar de prolongar su poder, que si dispusiera de la probabilidad de alcanzar el mismo objeto mediante el cumplimiento de su deber.
¿Es creíble que la paz de la comunidad o la estabilidad del gobierno resultarán favorecidas por el hecho de que media docena de hombres, con influencia bastante para haberse elevado hasta el sitial de la magistratura suprema, ambularan entre el pueblo como fantasmas, suspirando por una posición que estarían condenados a no recuperar jamás?
Como tercera desventaja de la exclusión, tenemos que privaría a la comunidad de valerse de la experiencia adquirida por el primer magistrado en el desempeño de sus funciones. Que la experiencia es la madre de la sabiduría, es un adagio cuya verdad reconocen tanto los hombres más sencillos como los más doctos. ¿Qué cualidad puede desearse más en quienes gobiernen a las naciones o ser más esencial que ésta? ¿Dónde sería más desearse o más esencial que en el primer magistrado de una nación? ¿Puede ser juicioso que la Constitución proscriba esta apetecible e indispensable cualidad y declare que en el mismo momento en que se adquiere, su poseedor estará obligado a abandonar el puesto en que la alcanzó y en el cual resulta útil? Éste es, sin embargo, el alcance preciso de todas esas reglas que excluyen a los hombres del servicio del país, a virtud de la elección de sus conciudadanos, después de que la carrera que han hecho los ha capacitado para prestarla con mayor utilidad.
El cuarto inconveniente de la exclusión sería separar de ciertos puestos a hombres cuya presencia podría ser de la mayor trascendencia para el interés o la seguridad pública en determinadas crisis del Estado. No hay nación que en un momento dado no haya sentido una necesidad absoluta s los servicios de determinados hombres en determinados lugares; tal vez no sea exagerado decir que esa necesidad se relacionaba con la preservación de sus existencia política. ¡Qué imprudente, por vía de consecuencia, tiene que ser toda disposición prohibitiva de esa clase, cuyo efecto sea impedirle a una nación que utilice a sus propios ciudadanos de la manera que más convenga a sus exigencias y circunstancias! Aun sin colocarse en el caso de que un hombre resulte indispensable debido a sus características personales, es evidente que el cambio del primer magistrado al estallar una guerra, o en cualquier crisis semejante, reemplazándolo por otro individuo, inclusive de igual capacidad, sería siempre en detrimento de la comunidad, por cuanto sustituiría la inexperiencia a la experiencia y tendería a aflojar los resortes de la administración y a perturbar su marcha establecida.
Un quinto mal resultado de la exclusión sería que se convertiría en un impedimento constitucional para que la administración fuera estable. Al imponer un cambio de hombres en el puesto más elevado de la nación, obligaría a una variación de medidas. No es posible esperar, como regla general, que los hombres cambien y las medidas sigan siendo las mismas. En el curso natural de las cosas, lo contrario es lo que ocurre. Y no debemos temer que se caiga en una rigidez exagerada, en tanto que haya siquiera la opción de cambiar; ni hay por qué desear que se prohiba al pueblo que continúe otorgando su confianza a aquellos con quienes cree que está segura, ya que esta constancia de su parte permitiría hacer a un lado el pernicioso estorbo de los consejos vacilantes y de una política mudable.
Hasta aquí algunas de las desventajas que produciría el principio de la exclusión. Son aplicables en toda su fuerza al proyecto de exclusión perpetua; pero cuando reflexionamos que aun una exclusión parcial transformaría la nueva designación de una persona en una posibilidad remota e incierta, ser verá que las observaciones que hemos formulado se aplican casi con la misma amplitud en un caso que en el otro.
¿Cuáles son las ventajas que se nos promete que equilibrarán estos inconvenientes? Se dice que consistirán: 1º, en la mayor independencia del magistrado; 2º, en mayor seguridad para el pueblo. A menos de que la exclusión sea perpetua, no habrá motivo para esperar la primera ventaja. Pero aun admitiéndola, ¿acaso no es posible que el funcionario abrigue otros propósitos que no se relacionen precisamente con el puesto que ocupe, a los cuales sacrifique su independencia? ¿Por qué no ha de tener relaciones o amigos a quienes sacrificarla? ¿No es creíble que estará menos dispuesto a buscarse enemigos personales por virtud de su conducta enérgica, cuando preside sus actos la impresión de que se acerca rápidamente el momento en que no solamente PUEDE estar expuesto a su resentimiento, sino que DEBE estarlo, en condiciones iguales, si no ya inferiores a las de ellos? No resulta fácil decidir si semejante medida favorecerá o perjudicará su independencia.
Todavía más razones existen para abrigar dudas por lo que se refiere al segundo beneficio que se nos ofrece. Si la exclusión fuere perpetua, un hombre de ambiciones desordenadas, precisamente el único del que habría razón para sentirse temeroso en todo caso, se inclinaría, aunque fuera con la mayor repugnancia, ante la necesidad de despedirse para siempre de un puesto en que su pasión de poder y preeminencia hubiera adquirido la fuerza de la costumbre. Y si había sido tan afortunado o tan hábil que se ganase la buena voluntad del pueblo, podría inculcarle la idea de que la disposición que lo privaba del derecho de demostrar por segunda vez su preferencia por una persona, constituía una restricción tan odiosa como injustificable de sus derechos. Es posible imaginar determinadas circunstancias en que este disgusto del pueblo, al servicio de la ambición contrariada de un favorito como el que describimos, haría correr a la libertad mayores riesgos de los que podrían temerse razonablemente de la posibilidad de que continuara en funciones, mediante los sufragios voluntarios de la comunidad, en ejercicio de un privilegio constitucional.
La idea de hacer imposible que el pueblo conserve en funciones a aquellos hombres que en su opinión se han hecho acreedores a su aprobación y confianza, constituye una exageración, cuyas ventajas son problemáticas y equívocas en el mejor caso y están contrarrestadas por inconvenientes mucho más ciertos y terminantes.”
2) La ley de bancadas y la objeción de conciencia
Mediante la ley 974 del 22 de julio de 2005, el Congreso reglamentó la actuación en bancadas de los miembros de corporaciones públicas, prevista en el Acto Legislativo 1 de 2003, y, en cuanto al Congreso se refiere, introdujo algunos cambios en la Ley 5 de 1992 (Reglamento del Congreso) para hacer posible la práctica de las reglas derivadas del nuevo sistema de operación.
Según el artículo 2º del enunciado Acto Legislativo, que modificó el 108 de la Constitución Política, los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno.
La misma norma establece que los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano “actuaran en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas.”
Quiere ello decir que en el interior de la respectiva corporación pública la bancada expresará, por conducto de sus voceros, la posición de la bancada en su conjunto, resultado de las determinaciones acogidas previamente dentro del partido o movimiento respectivo. En otros términos, ya no será cada congresista, diputado, concejal o edil una rueda suelta que exprese en la corporación a la que pertenece su propia y exclusiva opinión, ni tampoco votará de acuerdo con su individual criterio, sino que estará obligado a participar allí, en la toma de decisiones, según lo resuelto por el partido o movimiento por el cual fue elegido.
¿Cómo asegurar la sujeción de los individuos a esas nuevas reglas de juego? El artículo constitucional citado manifiesta con claridad: “los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijaran gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del periodo para el cual fue elegido.”
Norma drástica pero indispensable para lograr una efectiva aplicación del sistema, al que no estaban acostumbradas nuestras corporaciones públicas.
No obstante, la Ley 974 estableció algunas salvedades que hacían prácticamente inútil el precepto constitucional e inoperante el régimen de bancadas: contempló excepciones de tal magnitud y vaguedad que a través de ellas bien habrían podido los miembros de las corporaciones públicas evadir con inmensa facilidad la obligación constitucional impuesta. Dijo el artículo 5º de la mencionada Ley 974:
“Artículo 5º. DECISIONES. Las bancadas adoptaran decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada.
La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única.
Cuando exista empate entre sus miembros se entenderá que estos quedan en libertad de votar”.
Demandada la norma, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-859, del 19 de octubre de 2006 (M.P Dr. Jaime Córdoba Triviño), en cuya parte resolutiva dispuso: “Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única” del inciso segundo del artículo 5 de la Ley 974 de 2005 por las razones que han sido descritos en la presente sentencia.”
Bien vale la pena transcribir los fundamentos de esta importante decisión, que vuelve el sistema de bancadas a la concepción original del Constituyente, contemplada en el Acto Legislativo 1 de 2003.
Manifestó la Corte:
“Contenido y alcance de los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Carta
5. El asunto planteado en la demanda gira en torno a los límites y facultades que los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Carta otorgan a los partidos y movimientos políticos, a sus respectivas bancadas y a sus miembros elegidos a las corporaciones públicas. Las normas constitucionales mencionadas, en su parte relevante, señalan:
“Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas.
Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen (…)” (incisos 6 y 7 art. 108 C.N.).
Según el demandante, las disposiciones transcritas obligan a los miembros de las corporaciones públicas a votar siempre en bloque o bancadas, con la única excepción de los asuntos de conciencia.
Procede la Corte entonces a identificar el contenido y alcance de los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Constitución.
6. El artículo 108 de la Constitución tuvo origen en la Reforma Política adoptada a través del Acto Legislativo 001 de 2003. Esta reforma constitucional perseguía, entre otros, dos objetivos fundamentales: (1) fortalecer y modernizar los partidos políticos y (2) racionalizar y hacer más eficiente el trámite legislativo. Para lograr estos objetivos, el Congreso, actuando como constituyente derivado, reformó el régimen electoral, las normas constitucionales en materia de trámite legislativo y el régimen constitucional de los partidos políticos. Buscaba el constituyente con estas reformas, evitar la dispersión de los partidos y movimientos e incentivar la asociación política en torno a programas políticos y no a intereses individuales; reforzar la vocación representativa de los partidos y movimientos políticos y favorecer la acción política colectiva tanto frente a los electores como dentro de las corporaciones públicas.
Para el logro de los fines específicos mencionados, - entre otras reformas -, el constituyente adoptó un umbral electoral de 2% de los votos y estableció listas únicas aun cuando contempló el voto preferente; estableció el sistema de cifra repartidora que favorece la agrupación partidista; consagró el principio democrático como eje rector de las agrupaciones políticas; introdujo el régimen de bancadas y la disciplina interna; y prohibió la doble militancia[3]
7. Uno de los aspectos centrales de la Reforma Política fue el de incorporar al modelo constitucional el llamado régimen de bancadas políticas. Con ello pretendió, como acaba de mencionarse, incentivar la acción política colectiva en torno a programas políticos mas claros y consistentes y desestimular la acción individual de cada uno de los miembros del partido. Para los congresistas que impulsaron esta reforma, el régimen de bancadas era un instrumento adecuado para fortalecer la estructura interna de los partidos y para dar “orden, coherencia y agilidad al debate democrático”[4].
8. De conformidad con las finalidades descritas, el nuevo régimen de bancadas convierte a los partidos y movimientos – y no simplemente a las personas elegidas – en protagonistas del acontecer legislativo. Adicionalmente, los partidos y movimientos quedan constitucionalmente habilitados para establecer una férrea disciplina interna y para obligar a sus miembros a votar, en todos los casos – salvo en los “asuntos de conciencia”-, de conformidad con las decisiones democráticas adoptadas. En este sentido, cabe indicar que la obligación de adoptar todas las decisiones de manera democrática dentro de la bancada, tiende a fomentar la discusión colectiva y a consolidar y dotar de cohesión y consistencia las actuaciones del partido o movimiento en la respectiva corporación. Esto adicionalmente, promueve el control ciudadano y la rendición de cuentas del partido respecto de sus electores.
9. En virtud de los argumentos expuestos, la Corte encuentra que los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Carta tienen, al menos, los siguientes alcances. En primer lugar todas las decisiones deben ser adoptadas por la respectiva bancada, de manera democrática y según las directrices del partido. En segundo término, estas cláusulas constitucionales habilitan al legislador para reformar el reglamento del congreso con la finalidad de promover la actuación en bancadas, siempre que no vulnere la garantía institucional de la autonomía de la respectiva organización. En este sentido, nada obsta para que el legislador otorgue amplias facultades al vocero del grupo y establezca incentivos especiales para la acción colectiva, pero no puede sin embargo adoptar las decisiones internas que solo corresponde adoptar a la respectiva asociación política. Adicionalmente, la cláusula constitucional comentada autoriza a los partidos y movimientos políticos para sancionar a quien no obedezca la disciplina de partido, incluso, con la pérdida del voto. Finalmente, las bancadas encuentran un límite en el derecho – de configuración reglamentaria – de sus miembros, de votar individualmente los asuntos de conciencia definidos por el propio partido o movimiento. En este sentido cabe indicar que cuando la Carta se refiere a los “asuntos de conciencia” no se está limitando exclusivamente a las cuestiones que pueden dar lugar a la objeción de conciencia de que trata el artículo 18 de la Carta. Compete a cada partido o movimiento, en virtud de su autonomía, definir los asuntos de conciencia que queden eximidos del régimen de bancadas.
En este sentido, la reforma se sitúa en un punto intermedio entre el régimen liberal clásico de representación individual y el sistema fuerte de partidos que no da espacio a la acción individual de la persona que ha sido popularmente elegida para pertenecer a una de las corporaciones públicas.
Estudio del cargo central planteado en la demanda
10. A la luz de las consideraciones planteadas se pregunta la Corte si la norma demandada, que autoriza a las bancadas de los partidos y movimientos políticos a tomar la decisión de liberar a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual cuando medien razones de conveniencia política, trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, vulnera el régimen de bancadas consagrado en el artículo 108 de la Carta.
11. La pregunta planteada no puede ser simplemente resuelta apelando a una lectura exegética y asistemática de la fórmula gramatical empleada por el constituyente en el inciso 6 del artículo 108 de la Carta, según la cual la actuación en bancada se realizará “en los términos de la ley”. Como ya lo ha mencionado reiteradamente la Corte, cuando la Constitución difiere una determinada reglamentación al legislador, no lo está facultando para vaciar de contenido la cláusula constitucional que está autorizado a reglamentar o las restantes normas constitucionales que lo vinculan con igual fuerza y vigor. Por ello no puede sostenerse que dado que la Carta señala que las bancadas actuaran en las corporaciones públicas en los términos de la ley, la ley pueda llegar hasta el punto de suprimir la obligación de actuar en bancadas. En suma, la reglamentación de la actuación de las bancadas en las corporaciones públicas tiene, en todo caso, que respetar la decisión constitucional de obligar a los miembros de los partidos y movimientos políticos de actuar colectivamente – o en bloque - de conformidad con los estatutos y el programa de la correspondiente organización y según la decisión que democráticamente adopte la respectiva bancada.
En los términos anteriores, la remisión a la ley de que trata el inciso 6 del artículo 108 de la Carta apareja la obligación de reglamentar en el estatuto del Congreso, la forma como deberán actuar las bancadas. Sin embargo, no consagra una habilitación para debilitar el régimen de bancadas.
12. Como ya fue explicado, a partir de la reforma política introducida por el constituyente mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, se consagró la regla general de funcionamiento de las corporaciones públicas en bancadas políticas (art. 108 C.P.), con la finalidad de promover la racionalización y eficiencia en el trabajo de estas corporaciones y el fortalecimiento y modernización de los partidos y movimientos políticos. No obstante el constituyente estableció una excepción a ese funcionamiento colectivo, al autorizar la no aplicación del régimen de bancadas a los asuntos de conciencia, en los que pueden actuar individualmente los miembros de las corporaciones de elección popular.
13. De acuerdo con lo prescrito en la norma constitucional citada (art. 108 C.N.), los asuntos de conciencia deben ser determinados en los estatutos de los partidos y movimientos políticos. En este sentido, en ejercicio de la autonomía de que gozan los partidos y movimientos políticos, el establecimiento de las reglas de juego en esta materia debe hacerse al interior de estas organizaciones de manera autónoma y democrática, sin que tengan que sujetarse a unos parámetros preestablecidos por el legislador. No obstante, dichos asuntos deben responder razonablemente, a cuestiones típicas de conciencia, consideradas y definidas como tales en otras disciplinas o ciencias.
14. Por los argumentos expuestos, la ley demandada según la cual los congresistas pueden votar según su criterio individual cuando así lo consideren las correspondientes bancadas en virtud de razones de "conveniencia política, de trámite legislativo o de controversia regional", como excepciones a la actuación en bancada, resultan violatorias del mandato constitucional. En efecto, de una parte corresponde a cada partido o movimiento definir los asuntos de conciencia que no se sujeten al régimen de bancadas. De otro lado, la generalidad y ambigüedad de la cláusula demandada convierte prácticamente en regla general la excepción de actuación individual de los miembros de las corporaciones públicas. En efecto, las “razones de conveniencia política, trámite legislativo o controversia regional” cubren casi todo el espectro de las decisiones que deben ser adoptadas al seno de las corporaciones públicas y por ello permiten un amplio margen de discrecionalidad de los partidos y movimientos políticos que hacen nugatorios los propósitos de la reforma política contrariando abiertamente el artículo 108 superior. Por consiguiente, las expresiones demandadas del artículo 5º de la Ley 974 de 2005 deben ser declaradas inexequibles.”
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