“Presupuestos procesales y sustanciales para el reconocimiento y pago de derechos pensionales a través de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia

 

La acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario diseñado para asegurar la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Su naturaleza subsidiaria pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos.

 

La Corte Constitucional ha indicado que por regla general la acción de tutela resulta improcedente frente al reconocimiento o reliquidación de derechos de naturaleza pensional.

 

No obstante, frente al requisito de subsidiariedad se ha señalado que la tutela es procedente excepcionalmente para reconocer y pagar prestaciones pensionales, cuando quiera que no exista otro medio de defensa judicial, o que existiendo, la intervención del juez constitucional sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

 

También se ha reconocido su procedencia como mecanismo principal y definitivo cuando los mecanismos de defensa judicial no resultan idóneos o eficaces para lograr la protección de los derechos presuntamente conculcados. La aptitud de los instrumentos judiciales ordinarios para resolver de manera efectiva los problemas jurídicos relativos al reconocimiento y pago de derechos pensionales debe establecerse a partir de una evaluación exhaustiva del panorama fáctico y jurídico que sustenta la pretensión de amparo. Al respecto, se ha señalado que tratándose de sujetos de especial protección constitucional o de individuos que se encuentran en posiciones de debilidad manifiesta, el análisis de procedibilidad formal se flexibiliza ostensiblemente.

 

Esta consideración resulta de la mayor relevancia en el escenario de la acción de tutela contra decisiones que han negado una garantía pensional, ya que los beneficiarios de este tipo de prestaciones son por regla general personas con determinados grados de vulnerabilidad en razón de su pérdida de capacidad laboral y el deterioro de sus condiciones de salud producto de los quebrantos propios de la tercera edad o de las enfermedades o accidentes sufridos, lo cual les impide realizar actividades económicas que reviertan en la posibilidad de asegurar los medios necesarios para la satisfacción de sus derechos fundamentales como la salud, la vida en condiciones dignas, o su mínimo vital y el de su núcleo familiar.

 

Asimismo, la Corte ha estimado necesaria la comprobación de un grado mínimo de diligencia al momento de buscar la salvaguarda del derecho invocado por parte del actor, y la afectación del mínimo vital como consecuencia de la negación del derecho pensional. A su turno, para la prosperidad material de la acción (presupuesto de fondo), la Corporación ha exigido que se presente un adecuado nivel de convicción sobre la existencia y titularidad del derecho reclamado.

 

A su vez, en relación con el requisito de inmediatez, la Corte Constitucional ha indicado que por regla general la acción de tutela debe ser instaurada oportunamente y dentro de un plazo razonable, de manera tal que no se contraríe la seguridad jurídica ni la naturaleza de la acciónAncla[13]. Lo anterior no equivale a imponer un término de caducidad, ya que ello trasgrediría el artículo 86 de la Constitución, que prescribe que la tutela se puede instaurar en cualquier tiempo sin distinción alguna.

 

De esta manera, le corresponde al juez de tutela la valoración del cumplimiento del principio de inmediatez. Dicho análisis no se suple con un cálculo cuantitativo del tiempo transcurrido entre la vulneración o amenaza de los derechos y la instauración de la acción de tutela; sino que supone un análisis del caso particular conforme a diferentes criterios, tales como:

 

(i) La situación personal del peticionario: ésta debe analizarse, pues en determinados casos se hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que tal exigencia podría ser desproporcionada cuando el peticionario se encuentre en “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”.

 

(ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales y que, pese a que el hecho que las originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó.

 

(iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario.

 

(iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales.

 

(v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la instauración de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente, pues tales terceros tienen una expectativa legítima a que se proteja su seguridad jurídica.

 

En síntesis, la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente para reconocer y pagar prestaciones pensionales, cuando quiera que (i) no existan otros medios de defensa judicial, que estos no sean idóneos o eficaces, o que existiendo, la intervención del juez constitucional sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (ii) se acredite la titularidad del derecho pensional reclamado; (iii) se trate de un sujeto de especial protección constitucional; (iv) se demuestre el ejercicio de cierta actividad administrativa o judicial tendiente a obtener la protección demandada; (v) se presente una afectación del mínimo vital; y (vi) la acción se instaure oportunamente y dentro de un plazo razonable, teniendo en consideración la situación personal del peticionario, el momento en el que se produce la vulneración, la naturaleza de la misma, la actuación contra la que se dirige la tutela y los efectos que tendría la misma sobre los derechos de terceros.

 

El derecho a la seguridad social como derecho fundamental. Reiteración de jurisprudencia

 

La seguridad social es reconocida en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional fundamental. De esta manera, los artículos 48 y 49 de la Carta Política establecen la seguridad social por un lado, como un derecho irrenunciable, y por otro lado, como un servicio público, de tal manera que, por la estructura de este derecho, es el Estado el obligado a dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución.

 

Conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho a la seguridad social es un real derecho fundamental cuya efectividad se deriva de “(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad”.

 

En el ámbito internacional el derecho a la seguridad social ha sido reconocido –entre otros instrumentos- en el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“PIDESC”); el artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y en el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”).

 

En particular, al realizar el control integral, previo y automático sobre la constitucionalidad del Protocolo de San Salvador y de su ley aprobatoria, la Corte se refirió a la seguridad social como un derecho de la persona a ser protegida contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad, a fin de que gracias a tal protección pueda tener los medios para llevar una vida digna y decorosa.

 

Asimismo, indicó que no es totalmente correcto considerar que todos los derechos sociales implican prestaciones positivas del Estado, y que todos los derechos civiles y políticos únicamente generan deberes estatales de abstención, pues así como existe un contenido esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina internacional considera que existe un contenido esencial de los derechos económicos y sociales, el cual se materializa en los “derechos mínimos de subsistencia para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico”.

 

El régimen jurídico del derecho a la sustitución pensional, su diferencia con la pensión de sobreviviente y la relación con el debido proceso administrativo

 

En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, compuesto por los sistemas de Pensiones, Salud y Riesgos Laborales.

 

Dentro del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones se establecieron dos prestaciones específicas con la finalidad de “suplir la ausencia repentina del apoyo económico del trabajador o del pensionado y así evitar que se afecten las condiciones mínimas de subsistencia de quienes dependían de sus ingresos en vida. Ese cometido hace de la pensión de sobrevivientes y de la sustitución pensional instrumentos cardinales para la protección del derecho al mínimo vital de las personas que dependían económicamente del causante”.

 

Uno de los primeros antecedentes respecto de este tipo de beneficios pensionales se encuentra en el Decreto de 13 de octubre 1821 del Congreso General de Colombia “Sobre memoria de los muertos por la Patria, y consideraciones y recompensas a que son acreedores sus viudas, huérfanos y padres”. Posteriormente, con la Ley 75 de 1925 se estructuró la primera institución de seguridad social formalmente organizada, la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares, la cual debía financiarse con aportes de los militares y subvenciones anuales del Estado, y “reconocer sueldos de retiro a los militares, convertibles en pensión a los beneficiarios en caso de fallecimiento”. También se dictaron algunas leyes sobre seguros de vida (v.gr. Leyes 37 de 1921, 32 de 1922, 13 de 1929, 44 de 1929 y 133 de 1931), pero que sólo cubrían a ciertas empresas y a determinados empleados y obreros hasta cierto límite de remuneración.

 

Luego, con el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 se estableció que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarían de pensión vitalicia de jubilación, pensión de invalidez, seguro por muerte, auxilio por enfermedad no profesional, asistencia médica y hospitalaria y gastos funerarios. Por su parte, el artículo 3 de la Ley 53 de 1945 consagró la sustitución pensional a favor del núcleo familiar de los trabajadores de Ferrocarriles Nacionales y Salinas –por el término de dos años-, adicionándose en tal sentido la Ley 6ª.

 

Otro antecedente relevante se presentó con la Ley 90 de 1946 –que además creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales-, cuyo artículo 59 estableció una pensión vitalicia mensual a favor de la viuda, fuera o no inválida y del viudo inválido. Una pensión sustitutiva temporal fue consagrada con la Ley 171 de 1961, en cuyo artículo 12 se estableció un régimen general para los empleados a favor de su viuda e hijos menores de 18 años o incapacitados, por dos años después de la muerte del causante. En 1966 se expidió el Decreto Ley 3041 de 1966, el cual establecía a favor de los hijos del pensionado que fueran menores de 18 años o incapacitados la posibilidad de una sustitución pensional, hasta que cumplieran la mayoría de edad.

 

La sustitución pensional a favor del núcleo familiar para la totalidad de empleados oficiales del sector nacional se consagró a través del artículo 39 del Decreto Ley 3135 de 1968, que estableció que fallecido un empleado público o trabajador oficial en goce de pensión de jubilación, invalidez o vejez, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, tendrían derecho a percibir la pensión durante dos (2) años. Lo anterior se mantuvo con la expedición de la Ley 5 de 1969. Con posterioridad, los artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 434 de 1971 prorrogaron ese derecho hasta por cinco años subsiguientes al fallecimiento del pensionado. 

 

Otros desarrollos normativos se encuentran en la Ley 33 de 1973 (que transformó en vitalicias las pensiones que en normas anteriores habían sido establecidas temporalmente a favor de las viudas de los pensionados fallecidos), la Ley 4ª de 1976 (que determinó que quienes tuvieran derecho causado o hubiesen disfrutado de la sustitución pensional prevista en la Ley 171 de 1961, el Decreto Ley 3135 de 1968 y el Decreto Ley 434 de 1971, tenían derecho a disfrutar de la sustitución pensional de forma vitalicia), la Ley 12 de 1975 (que estableció el derecho a la sustitución de la pensión en favor del “cónyuge supérstite” y de la “compañera permanente”), la Ley 44 de 1977 (que reprodujo el mismo contenido normativo de la Ley 4ª de 1976), la Ley 44 de 1980 (que facilitó el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las sustituciones pensionales) y la Ley 71 de 1988 (que –entre otras cosas- amplió el alcance de la sustitución pensional).

 

En particular, esta última norma establecía como requisitos y beneficiarios de la pensión de sobrevivientes y de la sustitución pensional de la siguiente manera:

 

“Artículo 3.- Extiéndese (sic) las previsiones sobre sustitución pensional de la Ley 33 de 1973, de la Ley 12 de 1975, de la Ley 44 de 1980 y de la Ley 113 de 1985 en forma vitalicia, al cónyuge supérstite compañero o compañera permanente, a los hijos menores o inválidos y a los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se establecen:

 

1. El cónyuge sobreviviente o compañero o compañera permanente, tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos menores o inválidos por mitades la sustitución de la respectiva pensión con derecho a acrecer cuando uno de los dos órdenes tengan extinguido su derecho. De igual manera respecto de los hijos entre sí.

 

2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera permanente, la sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los hijos menores o inválidos por partes iguales.

 

3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de la pensión corresponderá a los padres.

 

4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la sustitución de la pensión corresponderá a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante”. (Subrayas no originales)

 

6.2.2. Por su parte, las mencionadas prestaciones fueron establecidas en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993. Aunque esta norma utiliza indistintamente los términos “pensión de sobrevivientes” y “sustitución pensional”, existen diferencias entre una y otra figura.

 

De un lado, la denominada sustitución pensional se refiere a la situación en la que, ante la muerte del pensionado por vejez o invalidez, tiene lugar la subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación que venía recibiendo su titular y no la generación de una prestación nueva o diferente. Por su parte, la pensión de sobrevivientes propiamente dicha se refiere al evento en el cual muere la persona afiliada al sistema de pensiones y se genera a favor de sus familiares una nueva prestación de la que no gozaba el causante, que se genera –previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley- en razón de su muerte.

 

Específicamente, el artículo 46 establece los requisitos para obtener alguna de las dos prestaciones:

 

“ARTICULO 46. (Modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003). Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:

 

1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,

 

2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento (…)

 

Parágrafo 1°. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley. (…)”

 

A su vez, el artículo 47 determina quiénes pueden ser beneficiarios:

 

“ARTICULO 47. (Modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003). Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

 

a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite (…);

 

b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite (…);

 

c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios (…); y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;

 

d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente (…);

 

e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. (…)”. (Énfasis añadido)

 

En relación con la distribución de la prestación entre los beneficiarios, el Decreto 1889 de 1994Ancla[38] dispone que: 

 

“ARTICULO 8o. DISTRIBUCION DE LA PENSION DE SOBREVIVIENTES. La pensión de sobrevivientes se distribuirá, en los sistemas generales de pensiones y de riesgos profesionales, así:

 

1. El 50% para el cónyuge o compañera o compañero permanente del causante, y el otro 50% para los hijos de éste, distribuido por partes iguales.

 

A falta de hijos con derecho o cuando su derecho se pierda o se extinga, la totalidad de la pensión corresponderá al cónyuge o compañera o compañero permanente del causante con derecho.

 

A falta de cónyuge o compañera o compañero permanente o cuando su derecho se pierda o se extinga, la totalidad de la pensión corresponderá a los hijos con derechos por partes iguales.

 

2. Si no hubiese cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, la pensión de sobrevivientes, corresponderá en su totalidad a los padres con derecho, por partes iguales.

 

3. Si no hubiese cónyuge, compañero o compañera permanente, hijos o padres con derecho, en el régimen de prima media con prestación definida y en el sistema general de riesgos profesionales, la pensión corresponderá a los hermanos inválidos con derecho por partes iguales, y en el régimen de ahorro individual los recursos de la cuenta individual harán parte de la masa sucesoral de bienes del causante.

 

PARAGRAFO 1o. Cuando expire o se pierda el derecho de alguno de los beneficiarios del orden indicado en los numerales anteriores, la parte de su pensión acrecerá la porción de los beneficiarios del mismo orden.

 

PARAGRAFO 2o. La extinción del derecho de los beneficiarios del orden indicado en el numeral 1o. de este artículo, implicará la expiración de la pensión sin que pase a los siguientes órdenes.

 

Igual disposición se aplicará para los beneficiarios descritos en el numeral 2o. (…)”. (Subrayas no originales)

 

Tratándose de los hijos inválidos, la Corte Constitucional ha precisado los requisitos que de la ley se derivan y que deben acreditarse cuando se pretenda el reconocimiento de la sustitución pensional: (i) la relación filial; (ii) la situación de discapacidad y que la misma hubiese generado pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50%; y (iii) la dependencia económica del hijo en situación de discapacidad con el causante de la prestación.

 

La Corte ha indicado que estos son los únicos requisitos que se pueden exigir para reconocer una pensión de sobrevivientes o el derecho a la sustitución pensional, de manera que sería inadmisible requerir otros tales como la tramitación de un proceso de interdicción a través del cual se nombre un curador definitivo que represente sus intereses.

 

Ahora bien, en relación con cada uno de los requisitos mencionados, la Corte Constitucional ha indicado:

 

(i) Con relación al primer requisito, el Decreto 1889 de 1994 dispone que la prueba del parentesco se demostrará con el certificado de registro civil. No obstante, se ha determinado que en ciertas circunstancias –y ante la ausencia de dicho documento- el juez de tutela debe tener en consideración otros mecanismos a la hora de analizar el cumplimiento de esta exigencia legal. En algunos casos la Corte determinó que este requisito se encontraba satisfecho en tanto el fondo de pensiones demandado en más de una oportunidad afirmó que efectivamente existía un vínculo filial entre la accionante y el titular de la pensión de vejez. Así, ante la aseveración realizada y la inexistencia de oposición, se consideró que existía un indicio suficiente para entender satisfecho el requisito de la demostración de la relación filial.

 

(ii) Respecto del segundo requisito, el literal “c” del artículo 47 señala que para determinar cuándo hay invalidez, se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la misma norma. Éste establece que “se considera inválida la persona que (…) hubiere perdido el 50 % o más de su capacidad laboral”.

 

Para determinar la pérdida de capacidad laboral, el artículo 41 (modificado por el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, adicionado a su vez por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012) determina que corresponde a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL), a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud (EPS); determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Invalidez del orden regional cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. En particular, el inciso adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 establece que:

 

“Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.

 

A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales.

 

La calificación se realizará con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación (…)”. (Negrillas fuera del texto)

 

La Corte ha indicado que “todo el proceso de calificación debe surtirse de acuerdo con la normatividad vigente y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de su realización”Ancla[45]. El Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional fue acogido en el Decreto 1507 de 2014, el cual derogó el Decreto 917 de 1999.

 

Por su parte, el Decreto 1352 de 2013 reglamentó –entre otras- la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de InvalidezAncla[46]. En particular, el artículo 14 determina las funciones exclusivas de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, dentro de las que se destaca la de “Decidir en primera instancia las controversias sobre las calificaciones en primera oportunidad de origen y la pérdida de la capacidad laboral u ocupacional y su fecha de estructuración, así como la revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez”.

 

También se estableció (artículo 29) que pueden recurrir directamente ante las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez el trabajador o su empleador, el pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario; cuando no se haya realizado oportunamente la calificación en primera oportunidad, o cuando las entidades de seguridad social no remitan el caso dentro de los términos previstos. En los eventos que el trabajador recurra directamente, el Director Administrativo de la Junta de Calificación de Invalidez determinará la entidad de seguridad social a la cual le corresponde el pago de los honorarios y procederá a realizar el respectivo cobro a la Administradora de Riesgos Laborales o Entidad Administradora del Sistema General de Pensiones, según corresponda.

 

Por otro lado, los artículos 1 (numeral 3) y 54 determinan que las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez pueden actuar como peritos en los eventos en los que se requiera un dictamen para reclamar un derecho o para aportarlo como prueba en procesos judiciales o administrativos. Lo anterior puede ser solicitado por personas que requieren el dictamen para los fines mencionados, las que tengan derecho a las prestaciones y beneficios contemplados en la Ley 418 de 1997, las autoridades judiciales, los inspectores de trabajo del Ministerio del Trabajo y las entidades bancarias o compañías de seguros. En todo caso, se tiene que los conceptos que se emitan en ejercicio de estas facultades no admiten recursos y no tienen validez ante procesos diferentes para los que fueron requeridos. En síntesis, “por regla general las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez intervienen para dirimir las controversias sobre los dictámenes emitidos por las entidades obligadas en el primer inciso del artículo 142 del Decreto 019 de 2012. De forma excepcional [sin perjuicio de la facultad de actuar como perito en los términos de los artículo 1 y 54 del Decreto 1352 de 2013], es posible que la personas interesadas en recibir una pensión acudan directamente a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez con el fin de obtener la calificación de su pérdida de capacidad laboral, para lo cual deberán cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013”.

 

Finalmente –en lo relacionado con este acápite-, debe mencionarse que en otras oportunidades la Corte ha indicado que “para efectos determinar la invalidez de una persona, el juez de tutela puede recurrir al acervo probatorio que reposa en el expediente. De manera que si se allegan documentos diferentes al dictamen de pérdida de capacidad laboral que prueben la invalidez (…), éstos deberán ser tenidos como pruebas válidas de la situación de invalidez. En caso contrario, se desconocería la obligación de prestar una protección especial a las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta”.

 

(iii) En relación con el tercer requisito, la Corte ha dispuesto que se satisface cuando la persona (a) dependía de manera completa o parcial del causante; o que (b) de no haber contado con la ayuda económica del cotizante o pensionado fallecido, habría supuesto una grave afectación en sus condiciones mínimas de vida, al punto de ver comprometida la satisfacción de sus necesidades básicas.

 

Debe señalarse que en la Sentencia C-111 de 2006 se declaró inexequible la expresión “de forma total y absoluta”, contenida en 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003. Esta norma disponía que para beneficiarse de la pensión de sobrevivientes, el peticionario supérstite debía acreditar total y absoluta dependencia económica del causante. No obstante, la Corte consideró que sacrificaba los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de solidaridad y protección integral de la familiaAncla[50]. En razón de lo anterior, consideró que debían ser los jueces de la República quienes en cada caso concreto determinaran si se presenta dependencia económica.

 

A su vez, la Sentencia C-066 de 2016 declaró inexequible un aparte del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 que originalmente condicionaba el reconocimiento como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes o de la sustitución pensional, a los hijos inválidos que cumplieran con la dependencia económica y además se encontraran “sin ingresos adicionales”. Dicha decisión consideró que la medida legislativa afectaba “el goce y disfrute de varios derechos fundamentales, tales como el mínimo vital, la dignidad humana y la seguridad social” y restringía “la posibilidad de que una persona en condiciones de discapacidad subordinada al causante, [pudiera] procurarse algún medio de sustento, acceder a un trabajo o ejercer determinada profesión u oficio”.

 

Ahora bien, debe señalarse que aunque la Corte ha indicado que con la Ley 100 de 1993 el régimen general integral derogó los sistemas especiales –con excepción de los enumerados en el artículo 279-; la mencionada Ley también estableció que con su entrada en vigor se salvaguardaban los derechos adquiridos (artículo 289) “conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una Pensión o se encuentren pensionados” (artículo 11, énfasis añadido).

 

En relación con los derechos adquiridos –y su diferencia con las simples expectativas- la Sentencia C-168 de 1995 señaló que “la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. (…) Así las cosas, se puede concluir que quien ha satisfecho los requisitos (…) para acceder a una pensión (…) tiene un derecho adquirido a gozar de la misma” .

 

En el mismo sentido, la Sentencia C-789 de 2002 indicó que configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona, es decir, que para que se configure un derecho adquirido, es necesario que se reúnan todas las condiciones necesarias para adquirirlo antes de que opere el tránsito legislativo.

 

Por otra parte, la Corte Constitucional ha señalado que en materia pensional las actuaciones de las administradoras y fondos de pensiones como prestadoras del servicio público de la seguridad social, deben estar sujetas al debido proceso, en respeto a los derechos y obligaciones de los afiliados sometidos a las decisiones de la administración.

 

En la Sentencia T-595 de 2007 se indicó que las administradoras de pensiones deben velar porque la aplicación e interpretación de las normas no vulnere derechos fundamentales. Por su parte, en la Sentencia T-855 de 2011 se estableció que cuando se ponen en conocimiento hechos que tienen relevancia o incidencia directa en el reconocimiento de la prestación económica y no son atendidos diligentemente, a pesar de tratarse de situaciones que la entidad misma está en la posibilidad y en el deber de verificar, se produce una vulneración al debido proceso –cuyo desconocimiento puede redundar contra otros derechos, como el mínimo vital o el derecho a la seguridad social-, en tanto se adoptará una decisión que no consulta la totalidad de las solicitudes y las circunstancias fácticas expuestas por el asegurado, esto es, surgirá una decisión incongruente.

 

Imprescriptibilidad de los derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia

 

El artículo 48 de la Constitución Política establece –entre otras cosas- que el derecho a la seguridad social es imprescriptible. Por su parte, el artículo 53 Superior dispone –en relación con las pensiones- que corresponde al Estado la garantía del derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de estas prestaciones. Con base en los anteriores mandatos constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el derecho a la pensión es imprescriptibleAncla[61].

 

Dicho carácter imprescriptible es predicable también respecto de la pensión de sobrevivientes y de la sustitución pensional, de manera tal que una persona que sea beneficiaria de alguna de estas prestaciones no pierde su derecho por no haberlo reclamado en su momento.

 

Debe aclararse que, si bien el derecho a la pensión no prescribe, la Corte ha reafirmado que dicha imprescriptibilidad se predica del derecho en sí mismo, más no de las prestaciones periódicas o mesadas que de él se deriven y que no hayan sido cobradas, pues en tal caso, estas acreencias se encuentran sometidas a la regla general de tres (3) años de prescripción.

 

Determinación de la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral en casos de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas. Reiteración jurisprudencial

 

La determinación de cuándo se tiene una pérdida de capacidad relevante para efectos pensionales, se establece a través del dictamen médico que realizan las entidades competentes (supra, fundamento jurídico n° 6.2.2.2.). Generalmente la fecha de estructuración de la invalidez coincide con la fecha de la ocurrencia del hecho establecido en los dictámenes de calificación médica. Sin embargo, existen casos en los que la fecha de la pérdida de capacidad es diferente a la fecha de estructuración indicada en el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral. Esta situación se presenta en relación con las personas que padecen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas.

 

Con fundamento en lo anterior, esta Corte ha reconocido que las personas que sufren esas enfermedades son sujetos que requieren especial protección, y respecto de las cuales, la imprecisión en la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral, afecta su derecho a la pensión y con esto el derecho fundamental al mínimo vital.

 

En ese orden de ideas la Corte Constitucional ha admitido como fecha de estructuración de la invalidez (i) un momento posterior al señalado en el dictamen médico de pérdida de capacidad laboral, o (ii) un momento anterior al definido en el dictamen.

 

Frente a esta última circunstancia la Corte ha manifestado que la fecha de estructuración debe documentarse con la historia médica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación.

 

Visto lo anterior, debe señalarse que corresponde al operador judicial evaluar si (i) encuentra los elementos de juicio que permitan establecer si la persona reúne los requisitos tanto formales como materiales de acceso a la pensión; o si se debe optar por (ii) apartarse de la fecha establecida en el dictamen de calificación de invalidez, por encontrar que existen inconsistencias que no permiten establecer con certeza la pérdida de capacidad laboral de forma permanente y definitiva del afiliado, pues no corresponde a la situación médica y laboral de la persona”.

 

Tomado de la Sentencia T -195/17