Una situación constitucional sin antecedentes

La situación que se vive con el proyecto de Acto Legislativo por el cual se reforma la Constitución en materia de administración de justicia es insólita: se trata de una enmienda constitucional que supuestamente surtió la totalidad de los trámites exigidos por el artículo 375 de la Carta, y que por tanto, en términos constitucionales, modificó lo que dijo modificar, pero no ha principiado a regir por cuanto, mediante un instrumento no idóneo como el de las objeciones presidenciales -previsto para los proyectos de ley pero no para los de acto legislativo-, el Presidente de la República Juan Manuel Santos ha detenido el proceso de entrada en vigencia, que naturalmente debería haber tenido lugar mediante su promulgación, es decir, mediante su inserción en el Diario Oficial.

Más todavía: hasta el momento de escribir estas líneas, el Gobierno no ha escrito, o por lo menos no ha divulgado el contenido del pliego de objeciones. De modo que el trámite de reforma no se paralizó por mecanismos institucionales, ni operando como deberían operar los órganos estatales -además, tratándose de algo tan trascendental como una reforma de la Constitución, y en un punto vital como la administración de justicia-, sino que el efecto político buscado se provocó mediante una alocución televisada de Presidente de la República a las diez y treinta de la noche.

 

Todos son culpables

 

Curiosamente, reaccionaba el Jefe del Estado contra un proyecto de acto legislativo que se había convertido desde su presentación en una de las banderas del actual gobernante y en uno de los principales objetivos de su gobierno. Pero el Presidente sostuvo que el Ejecutivo había sido víctima de las maniobras de última hora de los congresistas, quienes al momento de conciliar los textos aprobados en las plenarias de las cámaras había introducido numerosos micos, esto es, normas no aprobadas, en su propio beneficio. Y dijo que al Ministro de Justicia se lo había mantenido al márgen de las discusiones propias de la conciliación por más de diez horas, al cabo de las cuales había sido sorprendido con los nuevos textos, cuando ya no había nada por hacer.

En realidad, el asalto a las instituciones sí se produjo, y en verdad los congresistas habían acordado introducir disposiciones vergonzosas y aberrantes en el texto del proyecto, pero no se puede decir que el Gobierno haya sido ajeno. El Ministro de Justicia apoyó públicamente el texto conciliado y el de la fe de erratas, señaló que el Gobierno lo compartía, y además invitó a los congresistas a votar favorablemente esos textos y a defender después, contra los enemigos de la reforma, lo aprobado.

Adicionalmente, no es cierto que los únicos responsables del fraude -que tiene enardecida a la opinión- hayan sido los miembros de las comisiones de conciliación. Las plenarias de Senado y Cámara aprobaron tales textos, después de oído en cada una de ellas el informe de conciliación. Y todo ello delante de los ministros y funcionarios que representaban al Ejecutivo y que presionaban a los congresistas para que votaran.

Ahora todo el mundo dice que no tuvo la culpa; que no participó; que no leyó -lo cual implica una grave irresponsabilidad-; que lo engañaron, o que se hizo algo normal y corriente. Inclusive el doctor Esguerra renuncia, pero afirmando que es responsable políticamente, pero no culpable. La verdad es que todos los que intervinieron en este trámite, desde el comienzo, son culpables, y no sólo por la conciliación.

Se está pensando en sesiones extras. Creemos que esa sería otra equivocación. Ya expiró el período de sesiones ordinarias en que se podía aprobar la reforma. El artículo 375 de la Constitución exige dos períodos consecutivos de sesiones ordinarias.

Ahora bien, la promulgación ya no es posible. El proyecto -dice el Gobierno- está objetado, y aunque no es ese un instrumento idóneo, ha sido utilizado. Ese es un hecho, un dato del cual hay que partir.

Todos son culpables, y todos -no sólo el ex ministro de Justicia- deben responder políticamente.

 

Pésimo precedente

 

Una de las exigencias  naturalmente derivadas de la noción misma del  Estado de Derecho  consiste en el respeto a los principios y las reglas, y en especial a  las competencias, como una garantía esencial de la libertad.

 Cuando los gobernantes, los legisladores, los jueces o, en general, los operadores jurídicos  exceden los límites establecidos en la normatividad, abiertamente o con el pretexto de interpretar sus mandatos, se pierde esa  garantía, y cambia el escenario por completo, en cuanto deja de imperar el Derecho, de modo que  recupera vigencia la ley del más fuerte, o la del más ingenioso, o se entroniza el caos.

Lo más grave de esos desbordamientos, aunque sean aislados y completamente excepcionales, es que se crean precedentes, y hacia el futuro, al haberse perdido el respeto al principio, a la regla o a la competencia de la que se trata –que, en consecuencia, se desdibujan-, la sociedad queda en manos de la excepción como antecedente, y éste  tenderá  a convertirse a su vez en principio, regla o competencia aplicable a otros casos. “Si se pudo en una ocasión… ¿ por qué no se puede en esta otra?”

Teniendo en cuenta eso, debo comenzar expresando que no es un buen precedente para nuestra democracia, ni para la futura efectiva vigencia del Estado de Derecho, el que se ha sentado al finalizar la semana anterior, cuando el Presidente de la República,  Juan Manuel Santos –quizá en el momento hasta ahora más difícil de su gobierno y ante la inesperada fortaleza del rechazo colectivo a la redacción final de la reforma constitucional relativa a la Justicia-, decidió devolver al Congreso, sin promulgarlo, el proyecto de acto legislativo ya tramitado y votado en los dos períodos ordinarios y consecutivos exigidos por la Carta Política para que se la entienda modificada.

Al  Jefe del Estado le recomendaron sus asesores fundarse en una sentencia del año 2007 proferida por la Corte Constitucional en la que se afirma que los vacíos en el trámite de los actos legislativos deben suplirse con las normas previstas para el trámite de aprobación de las leyes.

La providencia de la Corte dice: “Dentro del proceso de formación de las leyes se ha previsto su promulgación por el Gobierno. Nada se opone a que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el Presidente y que puede suplirse por el Congreso (C.P., art. 168), se aplique también en el trámite de los actos legislativos”.

Obsérvese que el fallo alude a la promulgación, no a la sanción, ni a las posibles objeciones.

Además, esa alusión no puede tomarse de manera aislada. Debe armonizarse con otras sentencias. En la C-222 del 29 de abril de 1997, la Corte manifestó que no todas las disposiciones  relativas al trámite de las leyes son aplicables al de los actos legislativos:

“Lo que cabe preguntar es hasta dónde la consagración de dos períodos o "vueltas" para las reformas constitucionales por la vía del Acto Legislativo significa simplemente que se repitan en un período los cuatro debates del período anterior, cual si se tratara apenas, en estos casos, de "duplicar" el proceso de aprobación de las leyes.

El artículo 157 de la Constitución, sobre requisitos de forma, alude de modo específico a los proyectos de ley y, en principio, los pasos allí contemplados únicamente son aplicables a la función legislativa, de donde resulta que en su mismo texto no se encuentra la contestación al interrogante formulado, siendo menester que se proceda a un estudio sistemático de la normatividad constitucional y orgánica, con miras a definir el régimen aplicable.

(…)

En otros términos, del hecho de que el aludido precepto disponga que el trámite del proyecto de Acto Legislativo tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos de sesiones del Congreso no se sigue que simplemente deba aplicarse, repetido, el trámite ordinario previsto para expedir las leyes. Tan sólo aquellas disposiciones pertinentes y compatibles con el delicado proceso de reforma constitucional, tanto de la propia Carta como del Reglamento del Congreso, son extensivos a las enmiendas constitucionales…”.

Un análisis del artículo 375 de la Constitución y de las normas constitucionales y orgánicas que con él concuerdan, permite deducir las diferencias existentes entre los dos tipos de procesos -el de índole constitucional, inherente a toda reforma de la Carta por parte del Congreso, y el legislativo-, así como las características peculiares del primero de ellos, las que deben ser tenidas en cuenta por esta Corte al verificar la exequibilidad de los actos legislativos”.

El mismo fallo se refirió a las diferencias entre proyectos de ley y de acto legislativo en lo que toca con la exigencia de sanción presidencial  y con la posibilidad de objeción presidencial:

“Al tenor del artículo 165 Ibídem, "aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción". Agrega la norma que, si el Ejecutivo no lo objetare, dispondrá que se promulgue "como ley"; y que, si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen.

Posteriormente, tiene lugar la aceptación por las cámaras de lo observado por el Gobierno, la insistencia en el proyecto por la mitad más uno de sus miembros, en el caso de objeciones por inconveniencia, o la decisión de esta Corte, si las cámaras han insistido en el proyecto objetado por el Presidente con base en razones de inconstitucionalidad.

Ninguna de estas posibilidades se da en el caso de los proyectos de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las indicadas normas a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas”.

Así que desde el punto de vista constitucional es muy difícil que el Presidente pueda  objetar  un Acto Legislativo ya aprobado por el Congreso. A lo cual se añade que la figura del veto y  la de “poderes implícitos”  no existen  en el Derecho Público colombiano. Las objeciones, como facultad del Presidente, deben ser  expresas, y lo cierto es que, para actos reformatorios de la Carta, no lo son.

Ahora bien, en lo que hace a la reforma de la que hablamos, la situación se salió de lo normal:

 Ya surtidos los ocho debates previstos en la Constitución para su reforma, y ante la existencia de discrepancias entre los  textos  aprobados  en Senado y Cámara, fue menester integrar las comisiones de conciliación contempladas en el artículo 165 superior, cuyo objeto es únicamente el de acordar un texto unificado, sobre la base necesaria de lo aprobado a lo largo del trámite, para su adopción por las dos plenarias.

 

El acto ilegítimo e irregular de los congresistas 

 

Pero los integrantes de las comisiones excedieron ostensiblemente el ámbito de su competencia, e incluyeron disposiciones no aprobadas, y ni siquiera discutidas en el curso de las dos vueltas, todas ellas orientadas a favorecer a los congresistas y a otros aforados  en procesos judiciales de carácter penal y en los de pérdida de investidura.  Se eliminaba la violación del régimen de inhabilidades como causal para la pérdida de investidura; se desmontaba prácticamente esta figura introducida en 1991 con el fin de moralizar el Congreso; en cuanto a los asuntos penales,  al entrar en vigencia el Acto Legislativo tendría que aplicarse el principio de favorabilidad en muchos procesos por “parapolítica”, interceptaciones ilegales, AIS, “carrusel de la contratación” y otros escándalos, y adicionalmente, mientras principiaban a operar los nuevos tribunales establecidos en la reforma,  era muy probable que vencieran los términos procesales y se produjeran las excarcelaciones  y la total impunidad, entre otros “oportunos ajustes”.

Las plenarias aprobaron los textos tan irregularmente conciliados, y el Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia celebró que así hubiera sido, afirmando estar de acuerdo y  llamando además a defender lo aprobado.

Como se sabe, la reacción en el país fue de enorme indignación y total rechazo a lo ocurrido. Por lo cual el Presidente,  temeroso de la pérdida de popularidad que ello le podría representar,  acudió angustiado al expediente en referencia, con lo cual logró poner freno a la entrada en vigencia de la reforma de su autoría y que había venido impulsando durante el último año.

El Congreso está en receso desde el 20 de junio. Ya culminaron los dos períodos ordinarios de sesiones en que se podía discutir y aprobar el Acto Legislativo. No puede habilitar un tercero para después del 20 de julio, cuando comienza otra legislatura. El Presidente no promulga el Acto Legislativo, que por tanto no entra a regir. El Presidente del Congreso dice que tampoco lo hará.

De manera que, en la práctica, y aunque este mecanismo no está previsto constitucionalmente, ni es el más ortodoxo, lo cierto es que  con una vía de hecho el Presidente Santos detuvo los efectos de otra vía de hecho. Claro,más que por virtud, por causa del escándalo mediático y ante la reacción colectiva contra el estropicio en que el Ejecutivo había consentido la víspera. Pero, sea por lo que fuere, lo hizo.

 

Futuro incierto

 

¿Qué viene ahora? No lo sabemos. Habrá que esperar hasta la reanudación de las sesiones ordinarias, pues, repito, este tema no se puede tratar en extraordinarias. Pero por lo pronto, en una democracia participativa, sería el caso de acudir, por iniciativa popular, al referendo derogatorio contemplado en el artículo 377 de la Constitución, con el propósito de dejar bien claro que por voluntad del pueblo el acto ilegítimo de reforma a la justicia no pasará.

Y empeñarnos después en la elaboración de un proyecto serio y genuino que permita  al menos iniciar una aproximación realista y efectiva a los graves problemas que en materia de justicia padece silenciosamente el ciudadano del común y que de ninguna manera resolvía la contrahecha iniciativa que hoy se encuentra en el limbo.