V. LA EXPLOTACIÓN MINERA Y DE HIDROCARBUROS EN PÁRAMOS DESCONOCE EL DEBER DE PROTEGER ÁREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLÓGICA Y VULNERA EL DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA

 

5.1. Norma acusada

 

LEY 1753 DE 2015

(Junio 9)

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”

 

ARTÍCULO 173. PROTECCIÓN Y DELIMITACIÓN DE PÁRAMOS. En las áreas delimitadas como páramos no se podrán adelantar actividades agropecuarias ni de exploración o explotación de recursos naturales no renovables, ni construcción de refinerías de hidrocarburos.

 

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible hará la delimitación de las áreas de páramos al interior del área de referencia definida en la cartografía generada por el Instituto Alexander Van Humboldt a escala 1:100.000 o 1:25.000, cuando esta última esté disponible. En esta área la autoridad ambiental regional deberá elaborar los estudios técnicos que permitan caracterizar el contexto ambiental, social y económico, de conformidad con los términos de referencia expedidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Al interior de dicha área, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá delimitar el área de páramo, con base en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos.

 

PARÁGRAFO 1o. Al interior del área delimitada como páramo, las actividades para la exploración y explotación de recursos naturales no renovables que cuenten con contrato y licencia ambiental con el instrumento de control y manejo ambiental equivalente, que hayan sido otorgados con anterioridad al 9 de febrero de 2010 para las actividades de minería, o con anterioridad al 16 de junio de 2011 para la actividad de hidrocarburos, respectivamente, podrán seguir ejecutándose hasta su terminación, sin posibilidad de prórroga. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las Autoridades Ambientales deberán revisar las Licencias Ambientales otorgadas antes de 1a entrada en vigencia de la prohibición, en las áreas de páramo delimitadas y las mismas estarán sujetas a un control, seguimiento y revisión por parte de las autoridades mineras, de hidrocarburos y ambientales, en el marco de sus competencias y aplicando las directrices que para el efecto defina el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

 

En todo caso, el incumplimiento de los términos y condiciones en los cuales se otorgaron las autorizaciones mineras o ambientales, dará lugar a la caducidad del título minero de conformidad con lo dispuesto en el código de minas o la revocatoria directa de la licencia ambiental sin el consentimiento del titular y no habrá lugar a compensación alguna.

 

Si a pesar de la existencia de la licencia ambiental no es posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles daños ambientales sobre el ecosistema de páramo, la actividad minera no podrá seguir desarrollándose.

 

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y sus entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar, capacitar y poner en marcha programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias que se venían desarrollando con anterioridad al 16 de junio de 2011 y que se encuentren al interior del área de páramo delimitada, con el fin de garantizar de manera gradual la aplicación de la prohibición.

 

PARÁGRAFO 2o. En el área de referencia que no sea incluida dentro del área del páramo delimitada, no estará permitido otorgar nuevos títulos mineros o suscribir nuevos contratos para la exploración y explotación de hidrocarburos, ni el desarrollo de nuevas actividades agropecuarias. Esta área será objeto de ordenamiento y manejo integral por parte de las entidades territoriales de conformidad con los lineamientos que establezcan las Corporaciones Autónomas Regionales, con el fin de atenuar y prevenir las perturbaciones sobre el área delimitada como páramo y contribuir con la protección y preservación de estas.

 

PARÁGRAFO 3o. Dentro de los tres (3) años siguientes a la delimitación, las autoridades ambientales deberán zonificar y determinar el régimen de usos del área de páramo delimitada, de acuerdo con los lineamientos que para el efecto defina el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.

 

5.2. Decisión

 

Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, siempre que se entienda que si el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se aparta del área de referencia establecida por el Instituto Alexander von Humboldt en la delimitación de los páramos, debe fundamentar explícitamente su decisión en un criterio científico que provea un mayor grado de protección del ecosistema de páramo.

 

Octavo.- Declarar INEXEQUIBLES los incisos primero, segundo y tercero del primer parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015.

 

5.3. Síntesis de los fundamentos

 

La Corte consideró que el parágrafo del artículo 173 es inconstitucional porque desconoce el deber constitucional de proteger áreas de especial importancia ecológica, con lo cual pone en riesgo el acceso de toda la población al derecho fundamental al agua en condiciones de calidad. La Corte llegó a esta conclusión después de analizar el alcance de la facultad del Estado de intervenir en la economía, y su deber de proteger áreas de especial importancia ecológica, ponderándolos frente al alcance de la libertad económica y de los derechos de los particulares a explotar recursos del Estado. En el presente caso concluyó que la libertad económica y los derechos de los particulares a explotar los recursos de propiedad del Estado deben ceder debido a tres razones principales. En primer lugar, debido a que los páramos se encuentran en una situación de déficit de protección, pues no hacen parte del sistema de áreas protegidas, ni de ningún otro instrumento que les provea una protección especial. En segundo lugar, los páramos cumplen un papel fundamental en la regulación del ciclo del agua potable en nuestro país, y proveen de agua económica y de alta calidad para el consumo humano al 70% de la población colombiana. En tercera medida, los páramos son ecosistemas que tienen bajas temperaturas y poco oxígeno, y que se han desarrollado en relativo aislamiento, lo cual los hace especialmente vulnerables a las afectaciones externas. Finalmente, la Corte concluyó que el parágrafo del artículo 173 no provee una protección real mediante instrumentos jurídicos, reafirmando el déficit de protección.

 

En ese orden de ideas, la Corte integró la unidad normativa con el inciso segundo del artículo 173, en la medida en que este inciso faculta al Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible para delimitar los páramos con base en los parámetros de referencia provistos por el Instituto Alexander von Humboldt. Sin embargo, esta facultad no está sujeta a parámetro alguno, y el Ministerio puede apartarse del área de referencia del Instituto sin justificación alguna. Por lo tanto, la Corte consideró necesario integrar la unidad normativa para que su decisión no quedara sin efectos, y limitar el ejercicio de la facultad del Ministerio para desviarse del área de referencia establecida por el Instituto.

 

5.4. Salvamentos de voto

 

Los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo también se apartaron de la declaratoria de inexequibilidad de los incisos primero, segundo y tercero del primer parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, al estimar que los apartes acusados no contemplaban una excepción a la prohibición de realizar actividades mineras en los páramos, sino que, al paso que se reafirmaba esa prohibición, preveían unas medidas de armonización frente a las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a los años 2010 y 2011. Estas medidas apuntaban a que, bajo la existencia de contratos de concesión y licencias ambientales, el desarrollo de las actividades mineras y de hidrocarburos debía sujetarse a estándares ambientales más rigurosos, cuyo incumplimiento conducía a la caducidad del título minero o a la revocatoria de la autorización ambiental, pudiendo llegar incluso a impedir el desarrollo de dichas actividades. En este escenario, a juicio de los citados magistrados, un ejercicio de ponderación entre los principios constitucionales en tensión habría conducido a una declaratoria de exequibilidad, sin perjuicio de que la misma se hubiese condicionado para prever un mayor grado de conservación al medio ambiente.

 

En el mismo sentido, estos magistrados también se apartaron del alcance dado al condicionamiento que se introdujo en el segundo inciso del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, en cuanto limita sin suficiente justificación constitucional una competencia que, de conformidad con la ley, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debía ejercer con sujeción a criterios técnicos, sociales, ambientales y económicos.

 

Los magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero, Gloria Stella Ortiz Delgado, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ivàn Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva se reservaron la presentación de una aclaración de voto general en relación con las decisiones adoptadas mediante la sentencia C-035 de 2015.

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidente (e)