JURISPRUDENCIA.- CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADIMISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”. Sentencia del 3 de marzo de 2016. M.P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. “El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la Ley; esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia jerárquica del Superior, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa.

En suma el principio de la doble instancia encierra una de las más caras garantías establecidas en la Carta Política, por ello, es deber del Juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el Legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción que subyacen del mismo.

No obstante, el acceso a dicho derecho no opera de manera deliberada, el Legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad,  que deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del Procedimiento Contencioso Administrativo quedaron consignados en los artículos 181 y 212 del C.C.A[1].; el primero, prevé las providencias susceptibles de este recurso, puntualizando que serán apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces y los autos enunciados en este artículo, proferidos en la misma instancia por dichos organismos; el segundo, establece el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación, ordenando que recibido el expediente y efectuado el reparto, se debe dar traslado al recurrente por el término de tres (3) días para que sustente el recurso, si aún no lo hubiere hecho. A su vez, establece que de no sustentarse oportunamente el recurso impetrado, éste será declarado desierto y en consecuencia, ejecutoriada la sentencia objeto del mismo.

De otra parte, la normatividad procesal define los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, al precisar en el artículo 320 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 267 del C.C.A., que ésta tiene por objeto que el Superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme, de manera que la pretensión consignada dentro del recurso o el fin último del mismo, se encuentra dirigido a privar o restar eficacia jurídica a una decisión judicial, es decir, a desarticular el resultado procesal obtenido anteriormente y a que este sea reemplazado por otro.

De lo anterior se infiere que es la sustentación del recurso de apelación, lo que determina la eficacia del mismo, pues además de ser requisito de procedibilidad, su sustento o fundamentación delimita el alcance del poder decisorio del juez de segunda instancia. 

En este sentido y de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no solo que el recurrente sustente la decisión sino que lo haga de la forma adecuada, es decir, que no solamente debe manifestar los asuntos que considera lesivos de sus derechos, sino además los motivos de inconformidad en concreto respecto del fallo del A-quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del  Ad quem y su competencia frente al caso.  

Lo anterior demanda un grado de congruencia inequívoco entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo el debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, como también la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia.

(…)

En este sentido, no es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio. Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial, de manera que la parte no recurrente pueda exponer, en ejercicio de su derecho de defensa las razones por las cuales considera que la decisión merece ser confirmada”.

JURISPRUDENCIA.-  Sentencia No. C-153/95. PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA en la CONSTITUCIÓN POLÍTICA. -Límites. Magistrado Ponente: ANTONIO BARRERA CARBONELL.

“El principio de la doble instancia como regla general, reconocido antes a nivel legal, tiene en la Constitución Política una consagración expresa en los arts. 29, 31 y 86. La segunda de estas disposiciones de modo general regula el principio y prohíbe además la reformatio in pejus en los siguientes términos:

"Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único".

Se desprende del anterior contenido normativo que el principio de la doble instancia, soportado en el mecanismo de impugnación a través de la apelación y en la institución de la consulta, no tiene un carácter absoluto, en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, pues su aplicación práctica queda supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad. En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que emana de la referida disposición, no le es dable al legislador al regular la procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad.

Sobre el punto es ilustrativa la sentencia C-345/93[2], en la cual se dijo:

"Así pues, el artículo 31 superior establece el principio de la doble instancia, de donde se deduce el de apelación de toda sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma constitucional. Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con observancia del principio de igualdad, que no permite conferir un tratamiento desigual cuando no sea razonable o justo".

La doctrina admite que el recurso de apelación hace parte de la garantía general y universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa para obtener la tutela de un interés jurídico propio, con el fin de que el juez de grado superior revise y corrija los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a-quo. Su procedencia se determina en los estatutos procesales, atendiendo a la naturaleza propia del proceso y de la providencia y la calidad o el monto del agravio inferido a la respectiva parte.

La naturaleza propia del recurso de apelación, según la delimitación conceptual que se ha hecho, se acomoda a las exigencias del principio de igualdad que consagra el art. 13 de la Constitución, pues constituyendo un mecanismo o garantía general de impugnación no le es dable al legislador, en principio, establecer diferentes tratamientos en relación con los sujetos procesales intervinientes en el correspondiente proceso judicial; en otras palabras, las condiciones y requisitos para tener derecho al recurso de apelación deben ser uniformes para dichos sujetos.

La consulta, a diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en virtud de la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado un providencia, en ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que medie petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia, y de este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca, con miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo. La competencia funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida.

La consulta opera por ministerio de la ley y, por consiguiente, la providencia respectiva no queda ejecutoriada sin que previamente se surta aquélla. Por lo tanto, suple la inactividad de la parte en cuyo favor ha sido instituida cuando no se interpone por ésta el recurso de apelación, aunque en materia laboral el estatuto procesal respectivo la hace obligatoria tratándose de entidades públicas.

La consulta se consagra en los estatutos procesales en favor o interés de una de las partes. No se señalan en la Constitución los criterios que el legislador debe tener en cuenta para regularla; sin embargo, ello no quiere decir que esté habilitado para dictar una reglamentación arbitraria, es decir, utilizando una discrecionalidad sin límites, pues los derroteros que debe observar el legislador para desarrollar la institución emanan, como ya se dijo, precisamente de la observancia y desarrollo de los principios, valores y derechos consagrados en la Constitución.

Del examen de los diferentes estatutos procesales que regulan la consulta, deduce la Corte que ella ha sido instituida con diferentes propósitos o fines de interés superior que consultan los valores principios y derechos fundamentales constitucionales, como son:

- La protección de los derechos mínimos o ciertos e indiscutibles del trabajador que, a manera de principios básicos, contiene el art. 53 de la C.P. Es así como en materia laboral procede la consulta contra las sentencias de primera instancia, que no sean apeladas, "cuando fueren totalmente adversas al trabajador" (art. 69 C.P.L.).

- El interés colectivo, asociado a la defensa de los derechos y del patrimonio de las entidades públicas. En tal virtud, es viable la consulta en relación con las sentencias que fueren adversas a la Nación, a los departamentos o los distritos especiales o a los municipios, o que impongan una condena a cargo de cualquier entidad pública o la providencia que la liquide (arts. 69 C.P.L., 386 C.P.C. y 184 C.C.A.).

- La protección de algunos sujetos procesales que se encuentren en alguna situación o posición desventajosa, desde el punto de vista de sus derechos procesales -los representados por curador ad litem, a quienes se les decreta la interdicción, o tengan la condición de campesinos con intereses vinculados a la explotación de pequeñas propiedades rurales, etc. Es decir, personas que de algún modo se encuentran en una situación de debilidad manifiesta o indefensión que reclama la protección estatal a través de la figura de la consulta (arts. 386 C.P.C. y 12 del decreto 508/74).

- La moralidad y eficacia en la administración de justicia, cuando se trata de precaver o proteger los derechos de terceros y evitar la posible comisión de fraudes procesales (por ejemplo la consulta en procesos de pertenencia, y declaraciones de bienes vacantes y mostrencos, art. 407-11 C.P.C.).

- El interés de la sociedad en que se investiguen ciertos delitos que por su gravedad afectan bienes jurídicos prevalentes y se impongan las condignas sanciones a los infractores de la ley penal, e igualmente el respeto a la legalidad sustancial y a los derechos y garantías constitucionales de los procesados. Es asi, como el art. 206 del C.P.P. expresa:

"Providencias consultables. En los delitos de conocimiento de los fiscales y jueces regionales, son consultables cuando no se interponga recurso alguno, la providencia mediante la cual se ordena la cesación de procedimiento, la preclusión de la investigación, la providencia que ordena la devolución a particulares de bienes del imputado o sindicado presuntamente provenientes de la ejecución del hecho punible o que sea objeto material del mismo y las sentencias que no sean anticipadas".

Concordante con los criterios expuestos, esta Corte en la sentencia C-055/93 dijo, en relación con la consulta "que ésta es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica que se trate"[3]

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[1] Artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

[2] M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[3] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.