“Conforme con el artículo 23 de la Constitución, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución. Además, tal artículo introdujo la posibilidad de ejercer el derecho de petición ante organizaciones privadas, al facultar al legislador su reglamentación.
Pese aquel mandato constitucional, en un primer momento existió un déficit legislativo. En razón a ello, esta Corte intervino en la materia como garante de los derechos fundamentales, con el propósito de concretar la eficacia del derecho de petición en las relaciones entre particulares. A continuación, esta Sala de Revisión hará referencia a los principales casos que trataron tal problemática.
Mediante la sentencia T-105 de 1996 la Corte Constitucional estudió el caso de una señora que interpuso acción de tutela contra la Compañía de Seguros del Estado S.A., a fin de que le fuera amparado su derecho de petición dado que la mencionada entidad no había emitido ningún tipo de respuesta, frente a la no atención de su hija, menor de edad, en la Clínica Cervantes. En esa oportunidad, aun cuando fueron confirmados los fallos de instancia, que habían denegado la tutela por improcedente, pues la petición si fue respondida y enviada por correo certificado, acorde con los elementos probatorios obrantes en el expediente, este Tribunal señaló que las reglas del derecho de petición ante entidades públicas se aplican a las organizaciones privadas, cuando (i) presten un servicio público o desarrollen actividades similares que comprometan el interés general y debido a ello (ii) ostentan una condición de superioridad frente a los demás coasociados, que puede generar una amenaza o vulneración de uno o varios derechos fundamentales:
“(…) la norma vigente contiene una innovación importante cual es la de permitir el ejercicio de este derecho ante las organizaciones privadas en los casos señalados por el legislador, con el fin de brindar una mayor garantía a los derechos fundamentales de los ciudadanos. Dicha innovación pretende a su vez, aumentar el campo de aplicación del derecho de petición, que se encontraba limitado al ámbito del sector público, y darle una concepción más universal, que haga viable una mayor participación y compromiso de los asociados en el desarrollo activo de los fines propios del Estado colombiano.
En relación con las organizaciones privadas como sujeto pasivo del derecho de petición, el propio artículo 23 de la Carta deja en cabeza del legislador su reglamentación; pero ésta no puede ser entendida como un mandato directo sino como una facultad que el legislador puede ejercer a su arbitrio, y que hasta el momento no ha sido desarrollada. Sin embargo, es importante recordar que esta Corporación, de conformidad con el artículo 86 de la Carta Política y el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, se ha pronunciado en forma reiterada a favor de la procedencia de la acción de tutela en contra de particulares encargados de la prestación de un servicio público (art. 365 de la C.P.), o cuando desarrollan actividades que pueden revestir ese carácter, siempre y cuando exista violación de un derecho fundamental. Ha tenido en cuenta la jurisprudencia, que en estos casos, el particular asume poderes especiales que lo colocan en una condición de superioridad frente a los demás coasociados, y sus acciones u omisiones pueden generar una amenaza o vulneración de uno o varios derechos constitucionales fundamentales que deben ser protegidos en forma inmediata por la autoridad judicial competente.
De conformidad con los argumentos expuestos y por tratarse de un derecho constitucional fundamental, debe entenderse que la acción de tutela resulta procedente tratándose del derecho de petición frente a particulares encargados de la prestación de un servicio público, o cuando desarrollan actividades similares que comprometen el interés general. Además, porque entenderlo en otra forma llevaría a un desconocimiento del derecho a la igualdad frente a las entidades públicas que prestan determinado servicio en forma directa, y cuyas actuaciones se encuentran sujetas al control legal a través de la acción de tutela, en tanto que las entidades particulares que desarrollan la misma actividad, estarían exentas de esta carga, generándose una evidente e injusta discriminación.
Así entonces, las organizaciones privadas que se encuentran incursas en las hipótesis descritas, esto es, -que prestan un servicio público o desarrollan una actividad similar-, están obligadas a dar respuesta oportuna a las peticiones que le sean planteadas. Respuestas que, además, tienen que ser sustanciales en cuanto que deben resolver o aclarar la inquietud formulada.” (Negrilla fuera del texto)
Posteriormente, la sentencia T-374 de 1998 al decidir el caso de un ex-trabajador de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros del Valle que había elevado una solicitud a esa entidad para el reconocimiento de su pensión de jubilación, sin obtener ningún tipo respuesta, amparó el derecho invocado. Al respecto, dispuso que la protección del derecho de petición ante particulares también cobija a aquellas entidades que aunque no presten un servicio público o actividades similares, con su conducta vulneren otros derechos fundamentales:
“La Corte ha admitido que el ejercicio de la función pública o la prestación de un servicio público, aun por parte de entes privados, los asimila, en cuanto al respectivo servicio, a las autoridades públicas, y por tanto, también esos entes deben responder oportunamente las peticiones.
(…)
Pero se pregunta la Corte si por el sólo hecho de no encajar la hipótesis de autos en el artículo 23 de la Constitución, por ser la Federación Nacional de Cafeteros una entidad privada que en el caso concreto no está ejerciendo función pública, se justifica negar de plano el amparo solicitado.
La respuesta a la que arriba esta Corporación es negativa, ya que, como bien lo dijo en el fallo revisado la Corte Suprema de Justicia, los derechos fundamentales, "como genuinos principios rectores de rango superior que tienen validez general inmediata en todos los ámbitos del Derecho, cuya eficacia no queda reducida tan sólo al campo de actuación del Estado", tienen "el valor de postulados preeminentes informadores del resto del ordenamiento jurídico en su integridad, no rigen únicamente en las relaciones del individuo con la función pública, situada en posición exorbitante, sino que además tienen definitiva incidencia en las relaciones entre particulares, conformando un sistema de valores que por virtud de la fuerza obligatoria que despliega la Constitución, penetra de modo inmediato en ese ámbito, con la finalidad de garantizarle a dicho individuo, habitante del territorio nacional, un 'estatus' merecedor de consideración y respeto frente a los demás.
(…)”.
En este orden de ideas, a través de sentencia SU-166 de 1999 al analizar el caso de un señor que presentó una petición al comisionista de bolsa ASVALORES, para que ejerciera su correspondiente intermediación financiera, respecto de la negociación de unas acciones, la Sala Plena consideró que si bien el Legislador para la época no había ofrecido desarrollo legal del derecho de petición en los términos previsto por el artículo 23 superior, resultaba procedente la interposición de este tipo de solicitudes frente a particulares en dos tipos de situaciones. En primer lugar (i) cuando la organización privada hubiese sido encargada de la prestación de un servicio público o, en atención a la actividad que desempeñara dicho particular adquiriera el status de autoridad, operando el derecho de petición igual que como si se dirigiera contra una entidad pública. En segundo lugar (ii) en los eventos en los que el particular al que se formula la petición no actuara como una autoridad, procede de conformidad con lo reglamentado por el legislador o cuando el derecho de petición se use como instrumento para garantizar otros derechos fundamentales:
“En cuanto al ejercicio de este derecho contra particulares deben distinguirse dos situaciones. La primera, si la organización privada presta un servicio público o si por la función que desempeña adquiere el status de autoridad, el derecho de petición opera como si se tratase de una autoridad pública. La segunda, cuando el sujeto pasivo del derecho de petición es una organización que no actúa como autoridad, sólo opera cuando el Legislador lo haya reglamentado. Por lo tanto, la posibilidad de ejercer el amparo de este derecho, contra particulares, depende del ámbito y de las condiciones que señale el Legislador .
- La extensión del derecho de petición a particulares que no actúan como autoridad, sólo es procedente cuando aquel es el instrumento para garantizar otros derechos fundamentales, como quiera que este derecho no puede implicar una intromisión indiscriminada y arbitraria en el fuero privado de quienes no exponen su actividad al examen público”.
De otro lado, la sentencia T- 163 de 2002 frente al caso de un ex – trabajador de la empresa Industrias Kent y Sorrento S.A. que había solicitado la expedición de un certificado laboral, sin obtener respuesta alguna, tuteló su derecho fundamental al derecho de petición, al estimar que “el accionante no sólo se encuentra en estado de subordinación, dada su calidad de ex - empleado, que depende de su antiguo patrono para obtener una respuesta que sólo este puede dar y que resuelve la petición como tal, sino que además, es evidente su estado de indefensión, dada la ausencia de medios jurídicos eficaces para repeler la conducta del particular demandado”
Por tanto, con dicha decisión se adicionó una tercera regla a las ya establecidas sobre la procedencia el derecho de petición ante organizaciones privadas, según la cual, también es factible elevar ese tipo de peticiones cuando el solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión con la organización privada:
“Así, la preceptiva superior citada, artículo 23 C.P. establece en principio el derecho a formular peticiones a las autoridades. Pero la norma agrega: “El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas”. Este aspecto no ha sido reglamentado por el Legislador. No obstante, la Corte ha establecido su procedencia excepcional, distinguiendo tres situaciones en la jurisprudencia:
a. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.
b. Cuando el derecho de petición constituye un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental. Caso en el que puede protegerse de manera inmediata.
c) Adicional a las dos situaciones ya anotadas en las cuales es procedente ejercer el derecho de petición ante particulares, surge un tercer escenario en el cual también resulta viable la acción de tutela y corresponde a la señalada por el numeral 4 del artículo 42 del decreto 2591 de 1991 que indica que la acción de tutela procederá contra acciones u omisiones de los particulares en los siguientes casos:
4. Cuando la solicitud fuere dirigida contra una organización privada, contra quien la controle efectivamente o fuere el beneficiario real de la situación que motivó la acción siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión con tal organización.” (Negrilla fuera del texto)
En idéntico sentido, la sentencia T- 268 de 2013 con ocasión del caso de una señora que elevó petición ante Bancolombia S.A. sin obtener respuesta, respecto del “Plan Vida Ideal No 8833278” que amparaba “una invalidez, total y permanente que ocasione incapacidad para desempeñar su ocupación u otra compatible, por tener una pérdida de capacidad laboral mayor o igual al 50%”, y frente a la compañía de seguros Suramericana S.A., al recibir una respuesta negativa, en cuanto al reconocimiento del pago del valor asegurado por la póliza “Vida Grupo Deudores No 112481”, referida a la obligación crediticia adquirida por la accionante con el mencionado banco, esta Corporación negó el amparo solicitado por hecho superado. No obstante, la citada providencia reiteró las reglas jurisprudenciales desarrolladas por la Corte sobre la procedencia del derecho de petición frente a particulares y estableció una cuarta regla, atinente a los casos que fueran desarrollados por el legislador:
“1. Cuando la petición se presenta a un particular que presta un servicio público o que realiza funciones públicas, a efectos del derecho de petición, éste se asimila a las autoridades públicas.
2. En el evento en que, formulada la petición ante un particular, la protección de otro derecho fundamental haga imperativa la respuesta o la ausencia de respuesta sea en si misma lesiva de otro derecho fundamental, es posible ordenar por la vía del amparo constitucional que ésta se produzca.
3. En supuestos de subordinación o dependencia.
4. Por fuera de los anteriores supuestos, el derecho de petición frente a organizaciones privadas solo se configurará como tal cuando el legislador lo reglamente. ”.
El 30 de junio de 2015, se publicó la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, expedida por el Congreso de la República, regulándose de manera definitiva el derecho de petición ante particulares.
Al respecto, la citada norma consagra dos tipos de peticiones ante particulares: (i) la primera, es la posibilidad que tiene cualquier persona para ejercer el derecho de petición con el fin de garantizar sus derechos fundamentales, incluso permite presentar esa solicitud a otra persona natural, pero en los eventos en los que el solicitante se encuentre en situación de indefensión o subordinación respecto de aquella; o cuando la persona natural tiene una función o posición dominante frente al peticionario (art. 32). Y (ii) la segunda, se ocupa de las peticiones formuladas con ocasión de las relaciones entre un usuario y la organización privada a la que se dirige la petición (art. 33). Cabe resaltar, que las dos clases de peticiones, según lo dispuesto por la aludida ley, se rigen por las reglas generales de las peticiones ante autoridades contenidas en el Capítulo I de la Ley 1755 de 2015 - términos, presentación, contenido, entre otros temas-. Sin embargo, las peticiones formuladas por los usuarios, además, se les aplica lo regulado en el Capítulo II de la misma ley, es decir, las reglas especiales del derecho de petición ante autoridades, las cuales aluden a la reserva de informaciones y documentos.
“Derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas
Artículo 32. Derecho de petición ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Toda persona podrá ejercer el derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes.
Salvo norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este título.
Las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva de la información solicitada en los casos expresamente establecidos en la Constitución Política y la ley.
Las peticiones ante las empresas o personas que administran archivos y bases de datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las provenientes de terceros países se regirán por lo dispuesto en la Ley Estatutaria del Hábeas Data.
Parágrafo 1°. Este derecho también podrá ejercerse ante personas naturales cuando frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión, subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una función o posición dominante frente al peticionario.
Parágrafo 2°. Los personeros municipales y distritales y la Defensoría del Pueblo prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que hubiere ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas.
Parágrafo 3°. Ninguna entidad privada podrá negarse a la recepción y radicación de solicitudes y peticiones respetuosas, so pena de incurrir en sanciones y/o multas por parte de las autoridades competentes.
Artículo 33. Derecho de petición de los usuarios ante instituciones privadas. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a las Cajas de Compensación Familiar, a las Instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, a las entidades que conforman el sistema financiero y bursátil y a aquellas empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos domiciliarios, que se rijan por el derecho privado, se les aplicarán en sus relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho de petición previstas en los dos capítulos anteriores”. (Negrilla fuera del texto)
En este orden de ideas, se advierte que con la Ley 1755 de 2015 el Congreso legalizó y concretó las reglas definidas por la Corte Constitucional respecto de la procedencia del derecho de petición ante particulares. Además, aclaró la forma como opera el mismo, esto es, igual que el derecho de petición ante entidades públicas.
El artículo 32 al definir su eje de actuación bajo el supuesto de garantizar derechos fundamentales, está retomando las reglas jurisprudenciales que atañen a la procedencia del derecho de petición como medio, a través de dos supuestos: (i) se puede ejercer el derecho de petición ante organizaciones privadas -con independencia de que sean personas jurídicas- y aunque no presten un servicio público, ni cumplan funciones similares, cuando la petición tenga por finalidad la garantía de los derechos fundamentales o, de otra forma dicho, sea necesaria para asegurar el disfrute de los derechos fundamentales del accionante. Por tanto, en ese evento si el ejercicio del derecho de petición se constituye en el instrumento idóneo para obtener la protección de otro derecho fundamental es exigible frente a tales particulares, ejemplo de ello, son los eventos en los que se elevan peticiones para buscar la protección del derecho a la salud[48].
Y (ii) las peticiones presentadas, no ante organizaciones, sino ante personas naturales, también serán procedentes cuando el solicitante tiene una relación de subordinación o de indefensión frente a éste o existe una posición de dominio. En este caso, el ejercicio del derecho de petición debe tener también como propósito la garantía de un derecho fundamental.
Respecto de éste último punto son dos las consideraciones: en primer lugar, se estima acertada la postura del legislador de incluir las situaciones de subordinación e indefensión en el supuesto de procedencia del derecho de petición como medio para garantizar otro derecho fundamental, pues al analizar en detalle las sentencias que se han ocupado del tema, se advierte que procede el derecho de petición ante particulares debido al estado de subordinación o indefensión del solicitante, pero con la finalidad de garantizar otro derecho fundamental, a manera de ejemplo pueden tenerse las peticiones que presentan los ex – trabajadores a su ex - patrono– estado de indefensión respecto de éste último – o los trabajadores a sus patronos – estado de subordinación respecto de éste último– las cuales tienen como finalidad de garantizar su derecho al mínimo vital - en caso de solicitar el reconocimiento pensional - o su derecho al trabajo – en caso de solicitar elementos de trabajo –. Y en segundo lugar, aunque la norma en comento determinó que las peticiones que se presenten por el estado de subordinación e indefensión del solicitante deben dirigirse a otra persona natural y amplió el campo de aplicación de dicha disposición a las personas naturales que ejerzan posición dominante, lo anterior no quiere decir que si una persona tiene una relación de subordinación o indefensión con una persona jurídica, o en caso de que esa persona jurídica ejerza posición dominante, el afectado no pueda acudir al derecho de petición, comoquiera que esos eventos quedan comprendidos en el primer supuesto analizado.
Finalmente, hay que reconocer que la intervención del Legislador logró aclarar que las reglas sobre la forma como opera el derecho de petición es idéntica tanto en solicitudes formuladas ante autoridades, como en aquellas presentadas ante particulares.
Ahora bien, en cuanto al artículo 33 de la Ley 1755 de 2015, es la expresión legal de la primera regla establecida por esta Corte frente a la procedencia del derecho de petición ante organizaciones privadas, la cual comprende las peticiones presentadas a las entidades privadas que presten un servicio público o desarrollen actividades que comprometan el interés general, dado que de una parte, la norma enuncia de manera enfática a organizaciones privadas que desempeñan esas labores “las Cajas de Compensación Familiar, a las Instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, a las entidades que conforman el sistema financiero y bursátil y a aquellas empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos domiciliarios” y de otro lado, esa concepción justifica que además de aplicarse las reglas generales del derecho de petición ante autoridades, también se le apliquen las especiales, pues como en razón de sus funciones son muy similares a las entidades públicas, es factible que alguna información y documentos sean susceptibles de reserva. En las hipótesis que regula el artículo 33 el derecho de petición amplía su ámbito de protección en tanto no se limita a aquellos casos en los que dicha garantía se ejerce como medio de protección de derechos fundamentales, sino que en atención al tipo de actividades desarrolladas por los particulares a los que se refiere dicha disposición, surge un interés de los ciudadanos que puede resultar análogo al existente cuando se formulan requerimientos ante autoridades públicas.
De acuerdo con lo expuesto en precedencia, esta Sala de Revisión destaca que aunque, en un primer momento, existió un déficit legislativo sobre la procedencia del derecho de petición ante organizaciones privadas, la Corte Constitucional se ocupó de definir las reglas que permitieron su efectivo ejercicio, a través de cuatro supuestos: 1. cuando la petición se presentaba a un particular que prestaba un servicio público o que realizaba funciones de interés general, caso en el cual, ésta se asimila al régimen del derecho de petición ante las autoridades públicas; 2. en el evento en que se formulaba la petición ante un particular, que podía o no desempeñar funciones públicas o similares, para la protección de otro derecho fundamental; 3. en supuestos de subordinación o indefensión del solicitante y 4. los demás eventos reglamentados por el legislador. Tales reglas fueron legalizadas, mediante la Ley 1755 de 2015, la cual, además aclaró que la eficacia del derecho de petición es igual, ya sea que se trate de solicitudes elevadas ante autoridades o de organizaciones privadas".
FUENTE. JURISPRUDENCIA.- CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-726/16.
