Alcance constitucional de la extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional a terceros

"Los jueces solo pueden utilizar la fuerza de las razones jurídicas".

Gustavo Zagrebelsky. En: Principios y votos.

El Tribunal Constitucional y la política. Madrid: Trotta, 2008, p. 100.

Visión del derecho que se ha ido transformando en Colombia, específicamente, apartir de la Constitución Política de 1991, donde la creación de un máximo órgano de la Justicia Constitucional fue el pilar fundamental para la implementación de teorías propias del derecho anglosajón, y la visión más humana de todo el actuar estatal. Es por esto que la Corte Constitucional ha sostenido que, por oposición a las fuentes materiales, que determinan el contenido de los preceptos legales, históricamente la doctrina ha entendido las fuentes formales del derecho objetivo como los procesos de creación de normas jurídicas cuyos elementos condicionan la validez de las reglas resultantes, trátese de la legislación, la jurisprudencia o la costumbre[1]. La sujeción del ciudadano y del poder al orden jurídico es condición esencial de existencia del Estado de Derecho.

Es así como, en desarrollo del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –ley  1437 de 2011-, el legislador estipuló en su artículo 102 sobre la Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, que las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Norma que fue declarada condicionalmente exequible, en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes  de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

El alcance de la extensión de jurisprudencia de la Corte Constitucional –bajo el entendido de la declaratoria de constitucionalidad condicionada en la Sentencia C-588 de 2012- y las sentencias de unificación del Consejo de Estado, interpretadas bajo los parámetros del artículo 270 del Estatuto Administrativo, a saber: (i) Importancia jurídica; (ii) trascendencia social o económica; (iii) necesidad de unificar jurisprudencia; (iv) las proferidas al decidir recursos extraordinarios; y (v) las relativas al mecanismo de revisión eventual; así como de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo que dicten sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la Corporación o de los tribunales;  se constituye en uno de los principales logros para la doctrina de la aplicación del precedente judicial en sede administrativa.

En la Sentencia C-816 de 2011 la Corte estableció que, como fundamento de esta facultad otorgada a la Administración, en principio, se encuentran las disposiciones del artículo 230 de la Constitución Política, que tienen como destinatarios a las autoridades de la Rama Judicial, pero son reiteración de enunciados genéricos que sientan el principio de supremacía de la Constitución sobre la ley y cualquiera otra norma (C.P., art 4), la obligación para toda persona de cumplimiento de la Constitución y la ley (C.P., art 95, inc 3) o la sujeción de todo servidor público a la Constitución, la ley o el reglamento en el ejercicio de sus funciones (C.P., art 123, inc 2), respectivamente.

Así, las reglas para la debida extensión de jurisprudencia a terceros por parte de la Administración, contempla la facultad de lo que se denominó el “Apartamiento Administrativo del Precedente”, que no es otra cosa que la misma potestad que tienen los Jueces de la República de proteger su autonomía judicial cuando no encuentren idónea la aplicación del precedente en los casos que resuelven.

En el caso concreto de las autoridades administrativas, la misma Ley 1437 de 2011 en su artículo 102, prescribe los fundamentos admisibles de una decisión negativa a la solicitud de extensión jurisprudencial[2], que son: (i) necesidad de un período probatorio para refutar la pretensión del demandante; (ii) falta de identidad entre la situación jurídica del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificación invocada; y la (iii) discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las normas aplicables, quien podrá decidirla con los mismos efectos del fallo.

Por consiguiente, cualquier negación de extensión debe ser debidamente motivada, como ocurre con el apartamiento del precedente cuando es por parte de la autoridad judicial. Y, como medida del administrado frente al previsible desconocimiento de sus derechos fundamentales en desarrollo de este mecanismo –y/o cuando su petición es negada-, la Administración debe “exponer clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación”; circunstancia en la cual el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269. Sin duda alguna, es una gran herramienta no sólo para descongestionar a la Rama Judicial, sino para lograr la debida igualdad y justicia en nuestro país, donde las instituciones cada vez son más ineficaces frente a las necesidades reales de la población.

Como bien han expresado las voces autorizadas en la materia, la extensión en sede administrativa de la jurisprudencia de casos similares al caso concreto, se constituye en una de las formas de materializar el postulado de igualdad material contemplado en la Constitución Política.

Así, sostiene la Corte que, implícito en la obligación de las autoridades de someterse a la Constitución y la Ley, se encuentra el mandato de igualdad en el ejercicio de la función pública como postulado fundamental. En otras palabras, “el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas, emana de la obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de Derecho”[3].

Del principio de igualdad de todos ante la ley, se deriva el derecho ciudadano de recibir “la misma protección y trato de las autoridades”, tal y como lo contempla el art. 13 Superior. En ese orden, la Corte considera que su garantía y realización efectiva obliga a todos los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, lo mismo autoridades administrativas que jueces;  como expresión del sometimiento del poder al derecho y la proscripción de la discriminación, la arbitrariedad y la inseguridad jurídica, que tanto afectan a las personas que buscan garantías frente al desconocimiento o vulneración de sus derechos, al tener que someterse prima facie a la sede judicial para lograr el reconocimiento que puede hacerse de forma más expedita en sede administrativa.

Dicho mandato, también consagra la igualdad de “protección y trato” de las personas, del cual se desprenden el deber a cargo de la administración y la judicatura de adjudicación igualitaria del derecho; así como el correlativo derecho de las personas de exigir de sus servidores que, en el ejercicio de sus funciones administrativas o judiciales, reconozcan los mismos derechos a quienes se hallen en una misma situación de hecho prevista en la ley; como lo ha estipulado en varias providencias la Corte Constitucional.

En ese orden, dentro de las herramientas que el recurrente tiene frente a la negativa o silencio de la Administración, del procedimiento judicial especial contemplado en el art. 269 se destaca que un tratamiento informal es el que ha de imprimírsele al mismo,  la celeridad debe ser la regla general, y su carácter es decisorio. Estos primeros dos aspectos, se evidencian en razón a que el escrito está orientado a que la administración acate lo dicho por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional en su respectivas providencias; por lo que no se le dará un trámite similar al de una demanda, sino que en el mismo, se le da traslado a la entidad para que alegue y pruebe lo pertinente[4].

Posteriormente, el Consejo de Estado convoca a una audiencia para alegatos y decisión. Todo en un término de 45 días; aunque, infortunadamente, como lo sostiene el Dr. Danilo Rojas –Consejero de Estado-, “las nuevas disposiciones del Código General del Proceso ampliaron estos términos, pues la aplicación de los artículos 10 o 102 del nuevo Código quedó sujeta a un concepto previo de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la que se tomará 10 días para informar su intención de rendir concepto, el que se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días (art. 614 del nuevo CGP)”.

Y, en relación con el último punto sobresaliente, se sustenta el carácter decisorio en el enunciado del art. 269 inc. 4, en que, si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar; decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.

En ese orden, la Administración queda imposibilitada para presentar posteriores acciones de lesividad, toda vez que, al reconocer la razón del peticionario en el trámite ante el Consejo de Estado, ésta tiene el deber legal de dar trato paritario a quienes se presenten con posterioridad a solicitar el reconocimiento de los mismos derechos en situaciones similares. En igual sentido, sería prácticamente nula cualquier acción que presentara el peticionario en caso de que la Alta Corporación haya ratificado los argumentos de la Administración, pues estaría el juez frente a un argumento ya confirmado por su superior jerárquico.

Finalmente, se hace oportuno precisar que este mecanismo también materializa los postulados del principio de buena fe, entendida como confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado; al igual que la seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales y administrativas en la resolución de conflictos, como bien sostiene la Corte Constitucional.

Johanna Giraldo Gómez

Cofundadora del Observatorio de Derecho Constitucional de la Universidad Libre de Colombia.