N. del D.

Transcribimos la parte pertinente del Comunicado número 22 del 6 de junio, en el cual la Corte Constitucional explica los motivos por los cuales el artículo 135 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), que entra en vigencia el próximo 2 de julio, no vulnera la Carta Política. Se alude al alcance de las facultades de las que dispone el Consejo de Estado cuando falla sobre la acción de nulidad por inconstitucionalidad (Art. 237-2 de la Constitución).

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"1. Norma acusada

LEY 1437 DE 2011

(Enero 18)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.

También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.

2. Decisión

Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en relación con los cargos analizados en esta sentencia.

 

3. Fundamentos de la decisión

El problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte en esta oportunidad, consistió en determinar si el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, vulnera el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución y consecuencialmente, el preámbulo y los artículos 2 y 229 superiores, al prescribir que en los procesos de nulidad por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y por consiguiente, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional e igualmente, podrá pronunciarse sobre las normas que a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.

El análisis de la Corte se enmarca, de un lado, en el ámbito de la potestad de configuración que le compete al legislador en relación con los procedimientos y la forma como el derecho de acción debe ser ejercido ante la administración de justicia; de otro, en el principio de supremacía constitucional en el que se estructura el ordenamiento jurídico. Si bien la propia Constitución ha definido los instrumentos dirigidos a preservar su supremacía e integridad, es al legislador a quien se ha conferido la regulación del ejercicio del control por el juez constitucional.

A juicio de la Corte, al adoptar el parágrafo demandado del artículo 135 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el legislador no ha hecho cosa distinta que consagrar normativamente lo que es una doctrina constitucional con plena vigencia: el ejercicio del control constitucional abstracto de manera integral, que se impone en desarrollo efectivo del principio de supremacía constitucional. Resaltó que el proceso de nulidad por inconstitucionalidad de decretos de orden general dictados por el Gobierno Nacional no es ciertamente un proceso de parte, en el que se ventilen intereses particulares distintos de la defensa de la integridad y supremacía de los principios, reglas y derechos y por tanto, no se le pueden atribuir todas las garantías que se predican del demandado en un proceso ordinario. Con ocasión de la formulación de una acción de nulidad por inconstitucionalidad de decretos generales, el Consejo de Estado efectúa una confrontación normativa de preceptos que se sujetan al ordenamiento superior y por tanto, no puede estar limitado a los artículos constitucionales invocados por el actor, de manera que ante una manifiesta violación de la Carta Política, el legislador podía habilitar al juez constitucional, para fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. El juez constitucional –trátese de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado- está habilitado para confrontar los preceptos demandados con el conjunto de disposiciones que conforman la Carta Política y no solo aquellas citadas como infringidas en la correspondiente demanda.

Para la Corte, no se advierte que el precepto acusado exceda la potestad de configuración normativa del legislador, pues se trata de una facultad legítima, razonable y proporcionada y en modo alguno, contraria a principios o valores superiores de la Carta Fundamental. Recordó que la jurisprudencia ya había aceptado, de tiempo atrás, esta facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consideró en la sentencia C-197/99 que “tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivo, debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente”, tesis reiterada en otras sentencias como la C-069/95 y la SU-039/97.

En relación con los cargos de violación del debido proceso (art. 29 de la C.P.) y de acceso a la administración de justicia (art. 229 de la C.P.), la Corte reafirmó que en la acción de nulidad por inconstitucionalidad no hay en rigor partes procesales y por tanto no tiene razón de ser, exigir equilibrio entre las mismas. En estricto sentido, la administración pública no es exactamente la parte demandada, porque lo que se demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un decreto general, de un acto administrativo. Es decir, que se trata de un conflicto constitucional internormativo y no intersubjetivo. Cuando el parágrafo demandado prescribe que el Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda, tampoco se está generando una desigualdad procesal en las partes –que no lo son en estricto sentido-, en desmedro de la administración pública, ni violaciones al debido proceso o a los derechos de defensa y contradicción del modo sostenido por el demandante. Observó que en todo caso, el parágrafo demandado no excluye unos requisitos mínimos, contemplados en la regulación del proceso de nulidad por inconstitucionalidad contenida en el artículo 184 de la Ley 1437 de 2011, entre los cuales está previsto: “a) Que se notifique a la entidad o autoridad que profirió el acto y a las personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso, de conformidad con lo dispuesto en este Código, para que en el término de diez (10) días puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas. Igualmente, se le notificará al Procurador General de la Nación, quien obligatoriamente deberá rendir concepto; b) Que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso por el mismo término a que se refiere el numeral anterior, plazo durante el cual cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio Web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Advirtió que a semejanza de lo que ocurre en los procesos de control integral oficioso a cargo de la Corte Constitucional, la intervención ciudadana y de las autoridades no inhibe para nada el ámbito del control que corresponde al tribunal constitucional, en la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.

Por último, la Corte señaló que el control abstracto integral de constitucionalidad conferido al Consejo de Estado con ocasión de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, de ninguna manera implica el ejercicio de una potestad arbitraria, sino que se trata de una facultad reglada que se sujeta a las reglas fijadas en el procedimiento contencioso administrativo y en particular, de este procedimiento especial.

Con base en los fundamentos reseñados anteriormente, la Corte encontró que la facultad conferida al Consejo de Estado en el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, no infringe el debido proceso, ni el acceso a la administración y por ende, procedió a declarar exequible el parágrafo demandado, por los cargos examinados.

 

4. Aclaraciones de voto

El magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo anunció la presentación de una aclaración de voto, por cuanto, si bien está de acuerdo con la decisión de exequibilidad adoptada en la presente sentencia, consideró que había que precisar las diferencias que existen en los tipos de control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, pues aunque presentan algunas similitudes, no se pueden asimilar en todo, precisamente, porque el control que realiza el Consejo de Estado se ubica en el ámbito de lo contencioso administrativo, con regulación y características especiales, mientras que el que está a cargo de la Corte Constitucional entra en el terreno de competencia del legislador, con sus propias reglas y finalidades, lo que le da una dimensión distinta.

También aludió a la necesidad de que se hubieran establecido algunas pautas respecto de cuando sí y cuando no procedía la facultad dispositiva del Consejo de Estado para asumir la atribución –no obligatoria- que se le asignaba de asumir control constitucional con visos de integralidad, para evitar desbordamientos o ineficacia del instituto. Que una de esas pautas ha podido ser que la inconstitucionalidad, no aducida por el demandante, la haya planteado algún interviniente como presupuesto para que el Consejo de Estado la pudiera declarar. Otra, que la inconstitucionalidad aparezca flagrante y ostensible, como se exige frente al quebrantamiento normativo requerido para que proceda la figura de la suspensión provisional. A juicio del magistrado Mendoza Martelo en esos aspectos debió profundizarse para ilustrar los alcances de esta particular competencia.

La magistrada María Victoria Calle Correa, manifestó que reservaba la formulación de una eventual aclaración de voto relativa a algunas de las consideraciones en que se fundamenta la decisión de exequibilidad.