N. del D.
Publicamos el texto del Comunicado número 41 de octubre 25 de 2013, proveniente de la Corte Constitucional, referente al fallo por el cual se declaró inexequible el Acto Legislativo 2 de 2012, sobre reforma constitucional al fuero militar.
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1. Norma acusada
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2012
(diciembre 27)
Por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el artículo 116 de la Constitución Política con los siguientes incisos:
Créase un Tribunal de Garantías Penales que tendrá competencia en todo el territorio nacional y en cualquier
jurisdicción penal, y ejercerá las siguientes funciones:
1. De manera preferente, servir de juez de control de garantías en cualquier investigación o proceso penal que
se adelante contra miembros de la Fuerza Pública.
2. De manera preferente, controlar la acusación penal contra miembros de la Fuerza Pública, con el fin de
garantizar que se cumplan los presupuestos materiales y formales para iniciar el juicio oral.
3. De manera permanente, dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre la Jurisdicción Ordinaria y
la Jurisdicción Penal Militar.
4. Las demás funciones que le asigne la ley.
El Tribunal de Garantías estará integrado por ocho (8) Magistrados, cuatro (4) de los cuales serán miembros
de la Fuerza Pública en retiro. Sus miembros serán elegidos por la Sala de Gobierno de la Corte Suprema de
Justicia, la Sala de Gobierno del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en pleno. Los miembros de la
Fuerza Pública en retiro de este Tribunal serán elegidos de cuatro (4) ternas que enviará el Presidente de la
República. Una ley estatutaria establecerá los requisitos exigidos para ser magistrado, el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, el mecanismo de postulación de candidatos, el procedimiento para su
selección y demás aspectos de organización y funcionamiento del Tribunal de Garantías Penales.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Tribunal de Garantías Penales empezará a ejercer las funciones asignadas en
este artículo, una vez entre en vigencia la ley estatutaria que lo reglamente.
ARTÍCULO 2o. Adiciónese al artículo 152 de la Constitución Política un literal g), así:
j) <sic. g)> Las materias expresamente señaladas en los artículos 116 y 221 de la Constitución, de
conformidad con el presente acto legislativo.
ARTÍCULO 3o. El artículo 221 de la Constitución Política quedará así:
De los delitos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el mismo
servicio, conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las prescripciones del Código Penal
Militar. Tales cortes o tribunales estarán integrados por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en
retiro.
En ningún caso la Justicia Penal Militar o policial conocerá de los crímenes de lesa humanidad, ni de los delitos
de genocidio, desaparición forzada, ejecución extrajudicial, violencia sexual, tortura y desplazamiento forzado.
Las infracciones al Derecho Internacional Humanitario cometidas por miembros de la Fuerza Pública, salvo los
delitos anteriores, serán conocidas exclusivamente por las cortes marciales o tribunales militares o policiales.
Cuando la conducta de los miembros de la Fuerza Pública en relación con un conflicto armado sea investigada
y juzgada por las autoridades judiciales, se aplicará siempre el Derecho Internacional Humanitario. Una ley
estatutaria especificará sus reglas de interpretación y aplicación, y determinará la forma de armonizar el
derecho penal con el Derecho Internacional Humanitario.
Si en desarrollo de una acción, operación o procedimiento de la Fuerza Pública, ocurre alguna conducta que
pueda ser punible y exista duda sobre la competencia de la Justicia Penal Militar, excepcionalmente podrá
intervenir una comisión técnica de coordinación integrada por representantes de la jurisdicción penal militar y
de la jurisdicción penal ordinaria, apoyada por sus respectivos órganos de policía judicial. La ley estatutaria
regulará la composición y funcionamiento de esta comisión, la forma en que será apoyada por los órganos de
policía judicial de las jurisdicciones ordinarias y penal militar y los plazos que deberá cumplir.
La ley ordinaria podrá crear juzgados y tribunales penales policiales, y adoptar un Código Penal Policial.
La ley estatutaria desarrollará las garantías de autonomía e imparcialidad de la Justicia Penal Militar. Además,
una ley ordinaria regulará una estructura y un sistema de carrera propio e independiente del mando
institucional.
Créase un fondo destinado específicamente a financiar el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
miembros de la Fuerza Pública, en la forma en que lo regule la ley, bajo la dependencia, orientación y
coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.
Los miembros de la Fuerza Pública cumplirán la detención preventiva en centros de reclusión establecidos para
ellos y a falta de estos, en las instalaciones de la Unidad a que pertenezcan. Cumplirán la condena en centros
penitenciarios y carcelarios establecidos para miembros de la Fuerza Pública.
ARTÍCULO 4o. TRANSITORIO. Los procesos penales que se adelantan contra los miembros de la Fuerza
Pública por los delitos que no tengan relación con el servicio o por los delitos expresamente excluidos del
conocimiento de la Justicia Penal Militar de acuerdo a los incisos 1o y 2o del artículo 3o del presente acto
legislativo y que se encuentran en la justicia ordinaria, continuarán en esta. La Fiscalía General de De
la Nación, en coordinación con la Justicia Penal Militar, contará con un periodo de hasta un (1) año para
identificar todos los procesos que se adelantan contra los miembros de la Fuerza Pública, y trasladar a la
Justicia Penal Militar aquellos donde no se cumplan los supuestos para la competencia de la jurisdicción
ordinaria. En el marco de esa coordinación, se podrá verificar si algún proceso específico que cursa en la
Justicia Penal Militar podría ser de competencia de la Justicia Ordinaria.
ARTÍCULO 5o. TRANSITORIO. Facúltese por tres (3) meses al Presidente de la República para expedir los
decretos con fuerza de ley necesarios para poner en marcha el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de
que trata el presente acto legislativo. Los decretos expedidos bajo esta facultad regirán hasta que el Congreso
expida la ley que regule la materia.
ARTÍCULO 6o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.
2. Decisión
Primero.- Declararse INHIBIDA para decidir sobre los cargos segundo, tercero, cuarto y
quinto de la demanda.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 2 de 2012.
3. Síntesis de los fundamentos
Estudiados en su integridad los nueve (9) cargos de la demanda, todos ellos circunscritos
a aspectos del trámite de aprobación del Acto Legislativo 02 de 2012, la Corte encontró
que cuatro (4) de ellos no reunían las condiciones exigidas para pronunciarse sobre los
mismos. Se sustentaron en situaciones que no tenían la entidad suficiente para afectar el
trámite del acto y en la supuesta infracción de normas del Reglamento del Congreso, sin
que se planteara la violación de preceptos constitucionales. Fueron estos cargos relativos:
(i) al no agotamiento del orden del día de la sesión precedente; (ii) al desconocimiento de
un mensaje de urgencia presentado para el trámite preferente de otro proyecto de acto
legislativo; y (iii) al incumplimiento del Reglamento del Congreso en relación con la
manera como debían incluirse otros asuntos que conformaron el orden del día.
Para la Corporación, si bien los cinco (5) cargos restantes cumplían las condiciones para
ser examinados, al haber constatado que uno de ellos conducía a la inexequibilidad del
acto por vicio insubsanable en el procedimiento de formación de la voluntad democrática,
por sustracción de materia no había lugar al análisis de los demás cuestionamientos de
trámite formulados en la demanda. En tal sentido, la decisión se restringió al cargo
planteado respecto de la presunta violación de los artículos 83 y 93 del Reglamento del
Congreso, en concordancia con el artículo 375 de la Constitución.
El Tribunal recordó que, de conformidad con el numeral 1º del artículo 241 de la Carta
Política, los actos reformatorios de la Constitución pueden ser objeto de demanda
ciudadana por vicios de procedimiento en su formación. Advirtió que la verificación del
completo y estricto cumplimiento de las reglas del proceso de enmienda es el mecanismo
a través del cual los ciudadanos pueden velar por la preservación de la obra original del
Constituyente, trascendente para la vida de la comunidad política. Observó que hay
consenso jurisprudencial en cuanto a que la exigencia de cumplir los requisitos de
procedimiento para el caso de los actos legislativos es más rigurosa que cuando se debate
en torno a normas de menor jerarquía (sentencias C-816/04 y C-040/10, entre otras). Ello
se explica, en esencia, porque se está ante la modificación de la norma fundamental que
gobierna a una sociedad.
La mayor rigurosidad en los procesos de enmienda constitucional se refleja esencialmente
en dos aspectos: (i) el diseño de procesos de aprobación más complejos, como forma de
propiciar espacios de reflexión reposada y escenarios de acentuada deliberación
democrática; y (ii) la exigencia de mayorías cualificadas durante la segunda vuelta, con el
propósito de proteger a las minorías ante la necesidad de alcanzar consensos mínimos.
Ninguno es requisito caprichoso o formalidad sin sustancia, sino que representan la garantía
misma del régimen constitucional y de la supremacía de la Carta Política.
Recordó que la jurisprudencia ha destacado la importancia que en los sistemas
democráticos se atribuye al control sobre los procedimientos legislativos, aclarando por
qué este no puede ser entendido como manifestación de un excesivo e indebido culto al
formalismo. Al diferenciar tales situaciones, la Corte ha explicado que el control al proceso
legislativo reviste la mayor importancia por cuanto el carácter imperativo de las normas
puede cambiar el curso de la vida de los ciudadanos, que son sus destinatarios, y por lo
mismo ha de ser fruto de una deliberación democrática reposada y transparente de sus
representantes. Desde esta óptica, el control de las formas busca asegurar la prevalencia
del espíritu deliberativo y pluralista, lo que se logra mediante la cumplida observancia de
las reglas previamente acordadas para la adopción de decisiones públicas; contrario
sensu, la laxitud en el cumplimiento de las reglas de formación de los actos revelaría un
sentimiento colectivo de poca importancia frente al carácter auténticamente democrático
que involucran sus decisiones.
La Corte recordó que no es suficiente que la aprobación de una norma alcance las
mayorías que exige la Constitución, porque ello supone una lectura sobredimensionada de
uno solo de los elementos del sistema y una distorsión del modelo democrático. Por lo
mismo, la Sala insistió en que nunca puede perderse de vista que “el concepto normativo
de democracia implica aceptar que las reglas, los métodos y los procedimientos son
definitorios y sin ellos no es posible este sistema de gobierno; así como tampoco lo es sin
participación popular y sin decisión mayoritaria”. (Sentencia C-141 de 2010).
Afirmó que el respeto a las reglas de reforma constitucional exige un control sobre la
regularidad de los procedimientos adelantados por cuanto, como lo sostuvo la Corte en la
sentencia C-816 de 2004, si no se protege el procedimiento de reforma a la Constitución,
¿en qué quedan la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué la distinción
entre poder constituyente y poder constituido?.
Indicó que la Constitución establece que las ritualidades que deben observarse para el
trámite de los actos de reforma son las contenidas en el Título XIII del mismo texto
superior, cuyo artículo 379 señala que aquellos solo podrán ser declarados inexequibles
cuando se violen esos requisitos. En esta línea, el artículo 375 regula de manera
específica el caso de las reformas que se tramitan mediante los llamados Actos
Legislativos, para cuya aprobación deben cumplirse tres (3) reglas especiales: la reserva
de iniciativa, su trámite en dos períodos ordinarios y consecutivos, y la exigencia de
mayorías calificadas en el segundo de ellos. Sin embargo, desde sus primeras decisiones
sobre el particular la Corte ha precisado que la normatividad aplicable a los distintos
mecanismos de reforma no se agota con estas solas reglas; de una parte existen en
distintos capítulos de la Constitución otros preceptos aplicables al trámite de su reforma1
;
y de otra, conforme a lo previsto en el artículo 151 superior, son también pertinentes las
disposiciones de la Ley Orgánica que contiene el Reglamento del Congreso y versan
sobre la función constituyente derivada2
. Adicionalmente, por vía del artículo 227 de ese
mismo Reglamento resultan aplicables, siempre que no sean incompatibles con las
normas especiales, las demás reglas del texto superior y del mismo Estatuto relativas al
proceso de aprobación de las leyes3
. En consecuencia, todas estas disposiciones
conforman el parámetro de control aplicable al trámite de las reformas constitucionales
mediante Acto Legislativo.
Las reglas del proceso de formación de las leyes y de los actos legislativos están
encaminadas, entre otros aspectos, a proteger el carácter público y transparente del
debate como base del control ciudadano, instrumento de responsabilidad parlamentaria y
presupuesto de legitimación democrática. Asimismo, las deliberaciones permiten no solo
depurar y mejorar el contenido de los textos bajo discusión, sino propiciar escenarios de
negociación política y de generación de consenso a través de la persuasión racional, por
supuesto dentro los límites que la Constitución y la ley imponen. Para ello es importante
garantizar que los representantes de la sociedad dispongan de la oportunidad de
participar libremente en la construcción de decisiones que se toman en las corporaciones
legislativas, porque para la adecuada formación y determinación de la voluntad
democrática es necesario contar con una “ponderada reflexión”. Según fue explicado en la
Sentencia C-473 de 2004, la exposición de ideas, conceptos diversos e incluso
contradictorios, la confrontación seria y respetuosa de argumentos, el examen de las
diferentes alternativas y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las
repercusiones de una decisión, es lo que permite determinar la existencia de un
verdadero debate parlamentario.
Es ahí donde radica la importancia de cualificar los debates, no solo como instancias
obligadas y pasos inexcusables en la formación de la voluntad legislativa, sino porque por
esa vía se protege el principio democrático, el pluralismo y la participación de las
minorías, principios sustanciales del procedimiento de enmienda constitucional.
En esta dirección, la Corte puntualizó que el artículo 83 del Reglamento del Congreso
señala condiciones bajo las cuales se deben realizar las sesiones parlamentarias; por su
parte, el artículo 93 establece la prohibición de sesiones simultáneas. Las citadas normas
se encaminan a garantizar que los legisladores puedan atender sus funciones sin
incumplir simultáneamente otras obligaciones de similar naturaleza, como lo es el hecho
de estar faltando a una citación de la misma o mayor importancia que aquella a la que
asisten. Tal circunstancia implicaría poner a un congresista en un conflicto objetivo de
deberes constitucionales y legales, ante la inevitable necesidad de escoger entre asistir a
una u otra sesión.
Además, de manera general se afectaría la buena marcha de ambas sesiones
parlamentarias, con desmedro de las condiciones en que debe cumplirse la delicada
misión de representar los intereses ciudadanos y de legislar consultando la justicia y el
bien común, como lo exige el artículo 133 superior.
Con ello, insistió la Corte, lo que se pretende es asegurar el respeto de los principios
sustantivos que inspiran el proceso legislativo, porque en algunos casos podrían verse
lesionadas las condiciones materiales bajo las cuales se deben cumplir los debates, que en
el caso de reformas constitucionales requieren una deliberación rodeada de las suficientes
garantías.
Examinado el primer cargo de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2012,
concerniente a la simultaneidad de sesiones de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes y la plenaria de la misma corporación en uno de los debates del proyecto,
la Corte constató que se incumplieron las previsiones del Título XIII de la Constitución, en
particular lo previsto en los artículos 375 y 379, en concordancia con los artículos 1º y
149. En efecto, por la forma como se llevó a cabo este debate, se desconocieron los
artículos 83, 91 y 93 del Reglamento del Congreso, que prohíben de manera expresa la
coincidencia anotada, afectándose de manera grave principios sustanciales del
procedimiento de enmienda constitucional y viciándose con ello la validez de ese acto.
En el presente caso la Corte verificó que el día 26 de septiembre de 2012 se realizaron
sesiones tanto de la Comisión Primera como de la plenaria de la Cámara de
Representantes, en la primera de las cuales se aprobó en quinto debate (primer debate
de la segunda vuelta) el Acto Legislativo acusado. De igual manera, estableció que esta
sesión se extendió hasta las 4:10 de la tarde, esto es, por más de dos horas después del
momento en que, conforme al orden del día y a la respectiva convocatoria, debía iniciarse
la sesión plenaria de la misma cámara legislativa.
Ahora bien, la circunstancia de que para el momento en que se inició formalmente la
sesión plenaria (una vez logrado el quórum decisorio) ya había concluido hacía algunos
minutos la reunión de la Comisión, no puede ser argumento para sostener que no se
desconoció la prohibición de simultaneidad. Para la Corporación, no existe duda de que en
este caso se obró a espaldas de la referida regla y en desmedro de los principios
sustantivos que ella protege.
Aunque lo anterior sería suficiente para sustentar la conclusión a la que se llega, estimó
que en el caso concreto resultaba pertinente considerar algunas incidencias que dan
cuenta de las circunstancias en que se surtió este importante debate durante el trámite
del Acto Legislativo acusado, así como del efecto perturbador que en este caso habría
tenido la concurrencia, al menos parcial, de esta sesión parlamentaria con la que a la
misma hora debía iniciarse en la plenaria de la Cámara de Representantes.
En este sentido la Corte enunció, entre otros, los siguientes hechos relevantes: (i)
inicialmente el proyecto estaba programado para ser estudiado en la sesión de la Comisión
Primera celebrada el martes 25 de septiembre de 2012; sin embargo, la reunión de ese
día se destinó en su mayor parte a escuchar a varios servidores judiciales y de la Rama
Ejecutiva que habían sido citados para conocer sus opiniones sobre las necesidades
presupuestales de la Rama Judicial, razón por la que la discusión y votación de este Acto
Legislativo debió postergarse para el día siguiente4
; (ii) la reunión del miércoles 26 fue la
única en que la Comisión Primera se ocupó del estudio, discusión y votación de este
proyecto; (iii) según se observa en la correspondiente acta, esta sesión se inició a las
10:22 de la mañana, y para el momento en que se declaró la sesión permanente, que
debió ser hacia las 2:00 de la tarde5
, restaban las intervenciones de al menos cuatro de
los representantes presentes, además de la votación de la propuesta con que terminaba la
ponencia, del articulado y del título del proyecto, todo lo cual tuvo lugar después de esa
hora; (iv) antes de finalizar la reunión se produjo un comentario del Presidente de la
Comisión, quien informó que ya se había abierto el registro en la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes, a través del cual se buscaba prevenir a los presentes en el
sentido de que aquélla estaba próxima a comenzar; (v) la sesión plenaria de la Cámara del
día 26 de septiembre de 2012 se abrió oficialmente a partir de las 4:11 minutos de la
tarde y deliberó hasta más allá de las 10:30 de la noche, tiempo durante la cual se
estudiaron y aprobaron cinco distintos proyectos de ley y se adelantó un debate de control
político, uno de cuyos citantes fue el Representante Hugo Orlando Velásquez Jaramillo,
integrante de la Comisión Primera, quien además fungía como ponente en relación con el
proyecto de Acto Legislativo sobre fuero penal militar; (vi) en la sesión plenaria del día 16
de octubre siguiente, cuando la Cámara de Representantes discutía en sexto debate este
mismo proyecto, el Representante Wilson Neber Arias Castillo presentó una constancia en
la que informaba que fue a petición suya que se abrió el registro a las 3:32 de la tarde en
la sesión del día 26 de septiembre, mientras aún sesionaba, dando quinto debate a este
proyecto, la Comisión Primera de la Cámara; (vii) según consta en el acta de la Comisión
(Gaceta 785 de 2012), al concedérsele por un lapso muy breve la palabra al representante
Pablo enrique Salamanca Cortés observó que era difícil “en la cortedad de diez minutos,
tratar de hacer una síntesis de los motivos que me llevaron a presentar esta ponencia”. Así
mismo, luego de su presentación, el congresista Germán Navas sostuvo que se sometía al
lapso de veinte minutos, pero se reservaba “el derecho de ampliar esto, porque tengo
cantidades de recortes y de informaciones acá”. Más adelante, luego de aprobada la
sesión permanente, el representante Henry Humberto Arcila Moncada, se dirigió al
Ministro de Defensa indicándole que quería “llamar la atención para que en su
intervención, teniendo en cuenta el tiempo, que se aprieta cada vez más en la aprobación
de este importante Acto Legislativo, usted haga referencia a la proposición que le he dado
a conocer obviamente con la seguridad que la dejaría como constancia para que podamos
andarle más rápido a este tema”; (viii) al menos cinco representantes de la Comisión
Primera de Cámara registraron su ingreso a la plenaria antes de haber concluido la sesión
de la Comisión; (ix) antes de dar apertura formal de la sesión, la plenaria de Cámara
adelantó actuaciones previas de registro y verificación de quórum, sin que hubiese
concluido el debate en Comisión.
Del anterior recuento se evidencia que la sesión de la Comisión Primera en la que se dio
debate a este proyecto, resultado de un aplazamiento de la convocada para el día
anterior, transcurrió en circunstancias de apremio debido a la simultaneidad o al menos
inminencia de la sesión plenaria, además de lo cual las más trascendentes actuaciones en
ella cumplidas tuvieron lugar durante las dos últimas horas, tiempo en el cual los
congresistas debían acudir a otra reunión en la plenaria de la misma corporación. Las
circunstancias advertidas permiten apreciar las irregularidades bajo las cuales se cumplió
esa deliberación, que como se ha dicho fue la única que esta comisión realizó en relación
con este proyecto durante el transcurso del segundo período legislativo.
Para la Corte, lo anterior evidencia que esta fue realmente una discusión bajo condiciones
de anomalía y urgencia, lo que no es compatible con los principios de pluralismo,
transparencia y respeto de las minorías en los debates de enmienda constitucional.
Insiste la Corte en que las anomalías identificadas durante el quinto debate en el proceso
de formación del acto bajo examen no son simples irregularidades. Por el contrario, tienen
la entidad suficiente para configurar vicios sustanciales en el procedimiento de reforma
constitucional.
En primer lugar, la indebida premura con la cual se adelantó el debate, que por lo demás
fue advertida expresamente por varios parlamentarios, se tradujo en la afectación del
principio de pluralismo porque no fue posible escuchar con suficiencia las diversas
posiciones en torno a tan complejo asunto, coartándose al mismo tiempo el control
ciudadano.
En segundo lugar, la coincidencia del debate de la Comisión Primera con la convocatoria a
plenaria obligó a una deliberación acelerada que vulneró gravemente el principio de
participación de las minorías. En efecto, la sesión se adelantó sin que las voces disidentes
tuviesen una posibilidad real y efectiva de exponer sus argumentos a plenitud, ante el
concomitante deber de atender el llamado a plenaria.
En definitiva, se vulneró el principio democrático, postulado esencial de los procesos de
enmienda constitucional, porque el carácter reposado que por su naturaleza exigen las
deliberaciones cuando está de por medio la reforma al estatuto básico de la sociedad, fue
soslayado por la urgencia y la premura.
Por último, teniendo en cuenta la entidad de los vicios identificados y el momento en el
cual se configuraron, así como la jurisprudencia constitucional (sentencia C-816 de 2004)
la Corte consideró que el acto no podía ser devuelto al Congreso para que fuera saneado
y, sin que en el presente caso haya sido necesario determinar si el Congreso era o no
competente para expedir una reforma con estos contenidos, porque en la demanda que se
decide no se presentaron cargos por vicios de competencia, la Corte Constitucional
concluyó que existían razones suficientes para declarar inexequible el Acto Legislativo 2 de
2012, como en efecto ocurrió.
4. Salvamentos de voto
Los magistrados Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos manifestaron su salvamento de voto en
relación con la decisión de inconstitucionalidad contenida en la sentencia C-740/13. A su
juicio, en el trámite del Acto Legislativo 02 de 2012, mediante el cual se habían reformado
las disposiciones constitucionales que consagran el fuero penal militar, no se incurrió en el
vicio de forma aducido por la mayoría. Observaron que, de acuerdo con el artículo 91 del
Reglamento del Congreso, no podía considerarse que hubo simultaneidad en las sesiones
de la Comisión Primera y la plenaria de la Cámara de Representantes llevadas a cabo el
26 de septiembre de 2013. El citado precepto establece de manera clara que la sesión se
inicia con la declaración formal de apertura de la misma que debe hacer el Presidente de
la respectiva corporación, con posterioridad a la verificación de quórum. Según lo
registrado en el acta correspondiente de la plenaria esto solo ocurrió a las 4:11 p.m.,
cuando ya había concluido la sesión de la Comisión Primera. Advirtieron, que se confunde
la convocatoria a la sesión -que se había señalado en la citación para las 2:00 p.m.- con el
comienzo real de la misma, que se produjo dos horas más tarde, más aún cuando, como
también se aprecia de las actas, la mesa directiva de la Cámara de Representantes decidió
esperar que concluyera la sesión de la Comisión Primera, para dar inicio a la plenaria. El
inicio del registro de asistentes a esta sesión a las 3:32 p.m., tampoco marca el comienzo
formal de la reunión plenaria, de conformidad con el artículo 91 del Reglamento del
Congreso.
El magistrado Mauricio González Cuervo manifestó su discrepancia de la decisión de
declarar inexequible el Acto Legislativo 2 de 2012, por el cual se reforman los artículos
116, 152 y 221 de la Constitución Política.
La ratio decidendi del fallo de inexequibilidad formal del Acto Legislativo que regula el
fuero militar -tal como se desprende de lo aprobado en Sala y se consignó en el
comunicado de la Corte Constitucional-, consistió en lo siguiente: (i) desconocimiento de la
“previsión de simultaneidad” entre la sesión de la comisión primera y la sesión plenaria de
la cámara -artículos 83 y 93, Ley 5/92-; (ii) afectación de“principios sustanciales del
procedimiento de enmienda constitucional”, específicamente, “pluralismo, transparencia y
respeto de las minorías” y, en suma, del “principio democrático”, en virtud del apremio
que a su juicio impactó “la calidad del debate parlamentario”.
Las razones de mi apartamiento de la decisión mayoritaria son las que a continuación
expreso:
1. Inexistencia de vicio que afecte la validez de la sesión de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes -quinto debate al proyecto de Acto
Legislativo-.
1.1. Para la configuración de un vicio procedimental basado en la simultaneidad de las
sesiones de la comisión constitucional permanente y de la plenaria de la misma Cámara,
según lo previsto en el artículo 93 de la Ley 5 de 1992, es menester que se hayan
superpuesto total o parcialmente, es decir, (i) que ambas sesiones hayan empezado y (ii)
que hayan coincidido en el tiempo al menos por un instante.
1.2. La propia decisión mayoritaria vacila en la determinación del supuesto fáctico, al
admitir, a falta de plena certeza sobre la simultaneidad de las sesiones, “al menos
inminencia de la sesión plenaria”, lo que desvirtúa la mínima coincidencia temporal de las
mismas.
1.3. El inicio de las sesiones no es tema conjetural librado al parecer de los jueces
constitucionales: está precisamente definido en el artículo 91 de la Ley 5/92 -reglamento
del Congreso-: “Iniciación de la sesión. Verificado el quórum, el presidente de cada
corporación declarará abierta la sesión (…)”. Así, antes de la conformación del quórum
deliberatorio, no existía sesión, imposibilitándose cualquier situación de simultaneidad.
2. Ausencia de argumentación sobre la relevancia constitucional de la supuesta
irregularidad de trámite.
Este tribunal de manera pacífica y reiterada, incluso en esta sentencia, ha sostenido que
las reformas a la Constitución sólo pueden ser declaradas inexequibles por la violación de
los requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución y, conforme a una
interpretación sistemática; también por el desconocimiento de adicionales requisitos
previstos en otros títulos de la Constitución que sean aplicables a su proceso de
formación. A estos parámetros de control la Corte ha agregado, en lo que no sea
incompatible con las regulaciones constitucionales, las reglas orgánicas sobre el proceso
legislativo ordinario, conforme a lo previsto en el artículo 227 de la Ley 5 de 1992. Aún en
el evento de aceptar, en gracia de discusión, que se hubiese quebrantado la prohibición
del artículo 93 de la Ley 5 de 1992, no está clara ni justificada de manera suficiente la
conclusión de que de esta circunstancia surge la invalidez de la sesión de la comisión, que
había iniciado antes y había transcurrido de manera regular y válida, y mucho menos la
inexequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012.
3. La propensión al subjetivismo axiológico con desconocimiento de reglas
jurídicas constitucionales y orgánicas.
Si bien la Constitución contiene valores, principios y reglas, que deben ser apreciados,
ponderados e interpretados por el tribunal constitucional, esto no autoriza en modo alguno
a desconocer el mandato y el contenido objetivo de las reglas aplicables al proceso de
formación de las reformas constitucionales, so pretexto de una visión subjetiva de los
valores y de los principios. No se puede pasar de advertir que “existe claridad sobre el
hecho de que la sesión plenaria no comenzó antes de que los miembros de la Comisión
Primera hubieran finalizado la suya”, a afirmar que existe un vicio insubsanable en el
proceso de formación del Acto Legislativo, porque las condiciones en que se desarrolló la
deliberación de la comisión fueron “poco propicias”.
4. El juicio de constitucionalidad no puede erigirse en una forma de censura de
la libertad de expresión política, a título de control subjetivo de “la calidad del
debate parlamentario”.
Juzgar la validez de las sesiones, como hace la mayoría, acudiendo a un parámetro de
control basado en la “calidad del debate”, constituye una forma de adelantamiento del
juicio de constitucionalidad ajeno a la atribución normativa y una interferencia en el
desarrollo de la actividad de representación parlamentaria, propia de la democracia
representativa. Y se corre con ello el riesgo de incurrir, involuntariamente, en una forma
de censura de la libre expresión política del Pueblo.
Además, el magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez consideró que en este caso no
puede afirmarse que hubo ausencia de debate o que los congresistas que se oponían al
proyecto de acto legislativo o las minorías no tuvieron la oportunidad de ser escuchados o
de exponer su postura en relación con el mismo. Por el contrario, lo que se aprecia de las
actas, es que hubo un intenso, juicioso y prolongado debate, al cabo del cual, se adoptó
una decisión democrática, en cuya discusión participaron ampliamente, con todas las
garantías quienes discrepaban de este proyecto de reforma constitucional, algunos de los
cuales figuran entre los demandantes en este proceso. Observó, que las sesiones de la
Comisión Primera y la plenaria de la Cámara se realizaron en horas distintas. De acuerdo
con el Reglamento del Congreso, si se prolonga una sesión y se cruza con la hora de
citación no puede considerarse que haya simultaneidad, porque la sesión solo se inicia
cuando el Presidente de la Corporación declara su apertura. Anotó, que ninguno de los
parlamentarios se quejó de que se hubiera comenzado a sesionar sin su presencia, por lo
que se parte de una suposición que no se dio en la realidad, como quiera que fue la
densidad de la materia la que llevó a que se prolongara la discusión en la Comisión
Primera (durante cinco horas), sin que se dejara ninguna constancia sobre irregularidad
alguna en el trámite.
En concepto del magistrado Alberto Rojas Ríos, en esta sentencia se incurre en un
exceso ritual manifiesto. Observó que no hay ninguna norma que establezca cuál es la
hora en que termina una sesión en el Congreso. Con la tesis de este fallo, se sanciona el
riesgo eventual de simultaneidad de las sesiones, basado en consideraciones subjetivas
sobre las consecuencias de haber prolongado la sesión de la Comisión Primera. Advirtió
que no hay forma sin una finalidad y si la finalidad era que no hubiera simultaneidad de
las sesiones en las cámaras legislativas y no la hubo, no cabía concluir cosa distinta a que
no se produjo el vicio de procedimiento. Indicó, que lo que se presentó fue una cercanía
de las sesiones, no una simultaneidad de las mismas, habida cuenta que la sesión siempre
se abre con una fórmula ritual que declara su apertura, no a partir de la hora a la que fue
convocada, ni el comienzo del registro de los congresistas que vayan ingresando al
recinto.
Finalmente, el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub salvó su voto frente a la
decisión adoptada por la Sala Plena, pues considera inaudito que la Corte Constitucional
haya inventado un vicio de procedimiento con el objeto de evadir el análisis de fondo de
un tema tan importante como el fuero penal militar, el cual resulta de gran trascendencia
para las fuerzas militares de nuestro país, cuya entrega diaria para garantizar la seguridad
de los colombianos merecía que esta Corporación realizara un debate profundo sobre este
acto legislativo y no que adoptara una simple decisión formalista. En este sentido, señaló
su inconformidad con la decisión de la Sala especialmente en relación con los siguientes
aspectos:
En primer lugar, resaltó que la jurisprudencia nunca había reconocido como vicio de
procedimiento la supuesta simultaneidad en la realización de dos debates
distintos en el Congreso de la República, lo que demuestra que simplemente se quiso
evitar una discusión de fondo del acto legislativo.
En segundo lugar, consideró que se encuentra absolutamente demostrado que no
existió simultaneidad en los debates de la Comisión Primera y de la Plenaria de
la Cámara de Representantes que se llevaron a cabo el 26 de septiembre de
2012, lo cual se señaló claramente en el Acta 15 del 26 de septiembre de 2012 de la
Comisión Primera Constitucional Permanente, publicada en la gaceta 785 de 2012 del
Congreso de la República, en la cual el Presidente esta comisión expresó textualmente:
“Quiero dejar una constancia antes de levantar la sesión y es que aunque ya se abrió el
registro en la plenaria de la honorable Cámara de Representantes, la sesión formalmente
no se ha iniciado porque el señor Presidente no ha dado apertura a la misma, o sea hay
total tranquilidad frente a esa observación que algunos nos han venido haciendo. El doctor
Alfonso Prada ha pedido el uso de la palabra y les pido el favor que esperemos unos
minuticos al señor Ministro, quiere dirigirse a la Comisión y a los medios de comunicación,
en cinco minuticos. Ponentes para segundo debate, en segunda vuelta, los mismos
ponentes que venían haciéndolo hasta la sesión del día de hoy”.
Esta situación también puede verificarse claramente en los videos de las sesiones de la
Comisión Primera y de la Plenaria de la Cámara de Representantes que se llevaron a cabo
el 26 de septiembre de 2012 y que fueron presentados a la Sala Plena, en los cuales
puede comprobarse que la votación del proyecto del acto legislativo culminó
completamente antes de que comenzara la plenaria de la Cámara de Representantes.
En tercer lugar, la ponencia presume infundadamente la simultaneidad de las sesiones
con base en indicios errados, como afirmar que en la Comisión Primera era imposible que
se presentaran 4 intervenciones y la votación del proyecto en 2 horas y que en la Plenaria
de la Cámara de Representantes se estudiaron y aprobaron 5 proyectos de ley y se hizo
un debate de control político, por lo cual ambas sesiones debieron haberse presentado al
mismo tiempo. Ambos indicios son ilógicos y subjetivos, pues la duración de la
intervención de un congresistas es muy variable, a lo cual debe agregarse que los videos
demuestran que sí se alcanzaron a realizar todas las intervenciones en el tiempo señalado.
En cuarto lugar, el magistrado Pretelt Chaljub consideró que es increíble que se
esté presumiendo la mala fe del Congreso de la República, pues la ponencia
desconoce lo señalado en las actas 15 y 156 del 26 de septiembre de 2012, las cuales
afirman que no existió simultaneidad. Por lo anterior, se está desconociendo lo señalado
por el Congreso de la República a través de indicios infundados e incluso pasándose por
alto la prueba documental de los videos de las sesiones.
En quinto lugar, debe destacarse que esta Corporación ya declaró
constitucional uno de los proyectos que se debatieron en la tarde del 26 de
septiembre de 2012 en la plenaria de la Cámara de Representantes,
concretamente la “Convención sobre el Estatuto de los Apátridas” (ley 1588 de 2012) a
través de la Sentencia C – 622 de 2013, en la cual señaló que no existieron vicios de
trámite y que el procedimiento se surtió de acuerdo a las normas constitucionales:
“Examinado el trámite surtido por el proyecto que culminó en la expedición de la Ley 1588
de 2012, la Corte concluyó que cumplía a cabalidad con los requisitos, etapas y
procedimiento previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, en particular,
en lo relacionado con (i) la realización de los cuatro debates de aprobación con el quórum
exigido y las mayorías necesarias; (ii) publicación oportuna del proyecto de ley y de las
ponencias para cada debate; (iii) avisos previos a cada votación; (iv) cumplimiento de los
términos que deben mediar entre las votaciones en comisión y plenaria de ambas
cámaras y entre Senado y Cámara de Representantes y (v) su trámite no excedió el límite
de dos legislaturas establecido en la Constitución”.
De esta manera, hace sólo 15 días esta Corte consideró que un proyecto tramitado el
mismo día no sufre ningún vicio, por lo cual es inexplicable que se cambie de opinión
señalándose en este momento un vicio que no se había establecido.
Adicionalmente, tampoco puede considerarse en ningún momento que no existió
debate del proyecto o que la discusión no fue lo suficientemente profunda y
democrática, pues si se consulta el acta 16 del 26 de septiembre de 2012 se puede
observar que el debate tuvo una duración de casi 6 horas y que hubo intervenciones
extensas de fondo sobre el proyecto de los Representantes Hugo Orlando Velásquez
Jaramillo, Bérner León Zambrano Erazo, Carlos Germán Navas Talero, Pablo Enrique
Salamanca Cortés, Óscar Fernando Bravo Realpe, Efraín Antonio Torres Monsalvo,
Fernando de la Peña Márquez, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Juan Carlos Salazar Uribe,
Hernando Alfonso Prada Gil, Orlando Velandia Sepúlveda, Heriberto Sanabria Astudillo,
Camilo Andrés Abril Jaimes, Miguel Gómez Martínez, Iván Cepeda Castro, Alfredo
Bocanegra Varón, Rosmery Martínez Rosales, Alfredo Rafael De Luque Zuleta, Germán
Varón Cotrino, Henry Humberto Arcila Moncada, Carlos Edward Osorio Aguiar y Rubén
Darío Rodríguez Góngora, las cuales pueden ser consultadas en la Gaceta 785 de 2012.
Afirmar que no hubo discusión suficiente cuando durante casi 6 horas intervinieron 22 de
los 29 Representantes a la Cámara presentes en el debate de un proyecto que para ese
momento tenía solamente 5 artículos no tiene ninguna justificación. Esta situación
también se puede verificar en el video de la sesión de la Comisión Primera, en el cual se
encuentran todas estas intervenciones del proyecto y se pueden apreciar en especial las
exposiciones de varios de los demandantes, quienes de ninguna manera podrían afirmar
que no hubo debate.
Finalmente, el magistrado concluyó que aun en el evento equivocado de que se
considerara que existió simultaneidad, el proyecto pudo haberse devuelto al
Congreso de la República para que se surtiera el trámite de la Segunda Vuelta, pues el
supuesto vicio no se presentaría en la primera vuelta, sino en el primer debate de la
segunda y por ello la voluntad del legislador ya se había expresado, por lo cual el
supuesto vicio sería subsanable.
Por lo anterior, el magistrado Pretelt Chaljub concluyó que simplemente se inventó un
vicio para evitar debatir el fondo de una figura tan importante para las fuerzas militares
como es el fuero penal militar, lo cual constituye una falta de compromiso con esta
institución esencial para el Estado, cuyos miembros sacrifican diariamente su integridad,
su seguridad y su vida para garantizar la protección de todos los colombianos.
Los magistrados María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio se
reservaron la presentación de una eventual aclaración de voto sobre algunas de las
consideraciones en que se fundamentó la decisión de inexequibilidad del Acto Legislativo
02 de 2012.
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1
Entre ellos los artículos 103, 114, 155 y 237 en lo relacionado con quienes pueden proponer y/o llevar a
cabo actos de reforma constitucional, el 152 letra d) sobre la necesidad de expedir una ley estatutaria para la
regulación de los mecanismos de participación o el 241 sobre las funciones de este tribunal en relación con las
distintas vías de la reforma constitucional.
2
Artículos 219 a 227 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
3
Artículos 157 y siguientes del texto constitucional y artículos 139 a 217 de la Ley 5ª de 1992 sobre el
procedimiento legislativo, y en lo pertinente, los artículos 68 a 138 sobre el régimen de las sesiones del
Congreso.
4
Según se deduce del contenido de los artículos 83 y 112 del Reglamento del Congreso.
5
Según se deduce del contenido de los artículos 83 y 112 del Reglamento del Congreso.
