La Sentencia del 4 de marzo de 2003, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha causado impacto en la comunidad jurídica, y está siendo vista con justificada alarma, desde la perspectiva de la real vigencia del Estado de Derecho.
En efecto, detrás de lo que se ha presentado como una simple discrepancia entre la Corte Constitucional y el Consejo sobre un determinado punto de Derecho, lo que se encuentra es algo más profundo: una crisis institucional con graves repercusiones en el orden jurídico, en los derechos de los gobernados y en la efectividad del principio tutelar de la seguridad jurídica. Además del incumplimiento de las reglas básicas de convivencia entre quienes administran justicia, que se espera lo hagan sometiéndose, –agrádenles o no- a las prescripciones constitucionales.
En este caso, más allá de si en la interpretación de las normas vigentes la razón asiste a uno u otro tribunal, lo cierto es que la Corte, en calidad de defensora de la integridad y supremacía de la Constitución y a través de sentencia en firme, luego de haber adelantado un proceso de constitucionalidad regulado por la misma Carta, ha adoptado una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, y, con independencia de si acogió criterios jurisprudenciales anteriores expuestos por otros tribunales o se separó de ellos, el fallo proferido tiene carácter definitivo, obligatorio para todas las autoridades (incluidas las jurisdiccionales), como lo proclama el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, ya que se profieren –al tenor del artículo 20 ibidem-, “en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución”.
En efecto, como resulta del artículo 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 del 7 de marzo de 1996), las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en cumplimiento del control constitucional a ella confiado (Art. 241 C.P.), ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del control automático, serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes.
La propia Corte, al analizar la constitucionalidad de dicho texto, así lo señaló en la Sentencia C-037 de 1996, como ya lo había hecho en la C-083 del 1 de marzo de 1995.
No cabe duda de que la parte resolutiva de los fallos de la Corte obliga en su integridad y, en consecuencia, no es posible a ninguna autoridad administrativa o judicial, ni a ningún particular, discriminar en el contenido de la misma, reservándose el derecho de obedecer la fracción que le agrada y de desechar la que no comparte.
Cuando la Corte Constitucional profiere sentencias condicionadas, integradoras o interpretativas, o señala los efectos de ellas (temporal o materialmente), bien que indique expresamente el sentido del fallo en la misma parte resolutiva, o remita a la parte motiva en razón de su conexidad indisoluble con lo resuelto (evento en el cual esa parte motiva se hace excepcionalmente obligatoria, como lo declaró la Sentencia C-037 de 1996, por guardar una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva), los condicionamientos allí plasmados tienen el mismo carácter obligatorio y vinculante de la determinación de declarar exequible o inexequible la norma objeto de examen.
En el fondo, cuando se declara que una norma es exequible “solamente” bajo tal o cual entendido o interpretación, lo que está fallando el juez constitucional, con fuerza de decisión obligatoria, es que la disposición es inexequible bajo cualquiera otra interpretación o sentido. Luego, si se desobedece el condicionamiento dentro del cual se declaró la exequibilidad, en realidad se está ejecutando –contra la decisión- una norma declarada inexequible, pues todo otro sentido del precepto, diferente del seleccionado en el fallo como único aceptable por su conformidad con la Constitución, ha sido desechado, con fuerza y valor de cosa juzgada constitucional.
En el caso materia de controversia, la Corte estudiaba la exequibilidad del artículo 84 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), subrogado por el 2304 de 1989, artículo 14, relativo a la acción de nulidad.
La decisión de la Corte, incluida expresamente en la parte resolutiva del Fallo C-426 del 29 de mayo de 2002, fue la siguiente: “Declarar EXEQUIBLE el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia” (He subrayado).
Así las cosas, es obligatorio lo resuelto por la Corte, en todo su contenido, incluyendo la remisión que en la parte resolutiva se hace a lo expuesto en la motiva, de modo que la acción de nulidad procede únicamente en los términos que la Corte Constitucional dispuso, por lo cual es lógico que todo otro entendimiento al respecto es inconstitucional, y la inexequibilidad consiguiente de esas otras interpretaciones de la norma, como la que hace el Consejo de Estado en su sentencia del 4 de marzo de 2003, las ubica en el plano del desacato a la regla vinculante de la cosa juzgada constitucional.
No en vano, al tenor del artículo 243 de la Constitución, “ninguna autoridad (ello incluye al Consejo de Estado) podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
Es claro que, para llegar al condicionamiento de la sentencia, la Corte Constitucional confrontó la orientación jurisprudencial dominante (la del Consejo de Estado) con normas constitucionales (Arts. 58, 89 y 228 C.P.), concluyendo que el entendido de la norma, en tales términos jurisprudenciales, era inconstitucional, toda vez que al circunscribir la procedencia de la acción de nulidad a los actos administrativos de contenido particular cuando lo indique la ley o cuando estos representen un interés para la comunidad, “no solo comporta una interpretación inexacta del contenido del artículo 84 del C.C.A, cuyo texto permite demandar por vía de la simple nulidad todos los actos de la Administración, sino también, una inversión de la regla allí establecida, en cuanto que la citada orientación lleva a la conclusión de que sólo por excepción los actos administrativos de contenido particular son demandables a través de la acción de simple nulidad, sentido que jamás podría extraerse del texto de la preceptiva impugnada ni del alcance que la propia Constitución y la ley le han fijado a la acción pública de nulidad” (Subrayo).
Por lo cual, para la Corte –no como una simple jurisprudencia suya, ni como su opinión, sino con el valor de la sentencia obligatoria y erga omnes-, “reconocerle a la acción de nulidad un carácter eminentemente restrictivo tratándose de los actos administrativos de contenido particular, resulta, entonces, contraria al principio pro actione o de promoción de la actividad judicial, que, como garantía fundamental de los derechos de acceso a la justicia y al debido proceso, le impone al operador jurídico, en este caso a los órganos que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el deber jurídico de aplicar e interpretar las normas legales -en particular las procesales- consultado su verdadero espíritu y alcance, en plena armonía con las garantías constitucionales que le sirven de sustento y en el sentido que resulten más favorables y útiles para la realización del derecho sustancial; el cual, por mandato expreso del artículo 228 Superior, está llamado a prevalecer sobre el derecho adjetivo o formal”.
La Corte Constitucionalno deja de reconocer la autonomía judicial, que permite al juez contencioso interpretar y aplicar las leyes. Sin embargo –añade-, “el ejercicio de esta atribución no es absoluto, pues la misma encuentra límites claros en el conjunto de valores, principios y derechos que consagra nuestro ordenamiento jurídico, de manera que, debiendo seleccionar entre dos o más entendimientos posibles, debe forzosamente acoger aquél que en todo se ajuste a la Carta Política” (Subrayo).
Entonces -concluye la Corte-, “si el imperativo constitucional del derecho a la tutela judicial es su efectividad, entendida ésta como el compromiso estatal de garantizar en forma real el acceso a la jurisdicción para lograr el restablecimiento del orden jurídico y la garantía de los derechos ciudadanos, puede asegurarse que la interpretación que viene haciendo el Consejo de Estado del precitado artículo 84 del C.C.A. desconoce este derecho medular, pues, además de impedirle al afectado solicitar el restablecimiento de la situación jurídica individual por encontrarse vencido el término legal estatuido para esos efectos, también se le está limitando al ciudadano -interesado o tercero- el acceso al proceso para controvertir la simple legalidad de ciertos actos administrativos de contenido particular, sin que ese haya sido el verdadero interés del constituyente ni del legislador extraordinario al regular la acción pública de simple nulidad”.
De todo lo cual extrajo la Corte la inferencia –se repite, obligatoria en cuanto ella condicionó el sentido de la exequibilidad- de que, “cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto, podrá alternativamente acudir al contencioso de anulación por dos vías distintas. Invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), caso en el cual lo hace motivada por el interés particular de obtener el restablecimiento del derecho o la reparación del daño antijurídico como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto. En la medida en que esta acción no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administración en el ejercicio del poder público”.
Claro está, la opinión del Consejo es contraria a la de la Corte, en cuanto habría preferido que se sostuviera su jurisprudencia (hallada inconstitucional), y ello es respetable, pero debe establecerse la distancia entre la crítica razonada en torno a las consideraciones y conclusiones del fallo de constitucionalidad -lo que tiene cabida en el plano académico y en virtud de la libertad de opinión-, y el ejercicio de la función judicial que al Consejo corresponde, pues ella está necesariamente enmarcada en el acatamiento a principios constitucionales como el del artículo 243 C.P., no menos que al cumplimento exacto, en ejercicio de sus atribuciones, de lo resuelto por la Corte Constitucional cuando ésta, a su vez, en desarrollo de su papel de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política, dictaminó, con carácter vinculante, que el precepto del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo -que el Consejo de Estado debe aplicar- no puede tener el alcance que la jurisprudencia del Consejo le venía asignando.
Bien podían pensar los consejeros de Estado que la posición de la Corte Constitucional careció de solidez jurídica, o que fue desconocido el carácter de orden público de las normas procesales; o que elimina el término de la caducidad de la acción o desnaturaliza el procedimiento de la vía gubernativa, o escinde en dos la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; o que confunde los intereses público y privado; en fin, todo lo que le endilgaron a la Corte en el fallo del Consejo, y, en suma, que no comparten la sentencia. Pero no podían dejar de cumplirla, y menos mediante providencia judicial.
Dentro de la estructura constitucional alusiva al ejercicio de las funciones judiciales no tienen cabida sentencias como la del 4 de marzo de 2003, del Consejo de Estado, pues resquebrajan el principio de separación funcional y provocan inseguridad jurídica.
