Incidente de impacto fiscal y principio de sostenibilidad
Limitación del ejercicio y protección de los derechos fundamentales
Por Johanna Giraldo Gómez (*)
Imagen: jorgerobledo.com
En el Congreso de la República pasa a conciliación el proyecto de ley sobre el incidente de impacto fiscal -139/12 Senado y 326/13 Cámara-, como desarrollo del Acto Legislativo No. 3 de 2011que introduce a la Constitución el principio –¿o criterio?- de sostenibilidad fiscal, declarado exequible en la Sentencia C-288 de 2012.
Bien es sabido que el propósito de toda expedición de ley es garantizar la debida concordancia entre los principios constitucionales, y en especial, la garantía de tutela judicial efectiva, tan difícil de implantar en Colombia y buen logro de los constituyentes, quienes no dudaron en la importancia que revestía brindar al ciudadano garantías reales frente a las arbitrariedades de quienes ostentan el poder.
El derecho a la defensa, la igualdad material, el debido proceso, el mínimo vital en los servicios públicos esenciales y la seguridad social, entre otros derechos sociales fundamentales, la separación de poderes y, sobre todo, la autonomía, independencia e imparcialidad judiciales, son las verdaderas garantías de que los postulados de la Constitución Política de 1991 y sus fines esenciales se mantengan vigentes en nuestra sociedad.
Por las anteriores consideraciones, resulta importante analizar el alcance del Incidente de Impacto Fiscal, toda vez que, de acuerdo con los textos debatidos en el Congreso y sus modificaciones, quedan gravemente expuestos los logros de dos décadas de jurisprudencia constitucional en materia de derechos fundamentales.
El proyecto de ley que regula el incidente de impacto fiscal, se constituye en una limitación exógena y desproporcionada a los derechos fundamentales. Ello, en razón a que las únicas limitaciones en abstracto que se pueden hacer a los derechos se encuentran contempladas en los diversos instrumentos internacionales de protección –integrados mediante el bloque de constitucionalidad, artículo 93 Superior-, que a su vez, no admiten limitaciones diferentes, por ejemplo, en la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros. Y en concreto, al resolver los casos, las Altas Cortes no pueden incorporar un nuevo criterio para limitar el alcance y protección de los derechos tutelados diferentes a las reglas y subprincipios de la ponderación, a saber: Idoneidad, necesidad y proporcionalidad strictu sensu.
Precedente constitucional: Principio de igualdad, debido proceso, confianza legítima y principio de progresividad
El principio de progresividad y eficacia de los derechos no se encuentra garantizado ni con la reforma constitucional ni con el desarrollo legislativo; pues paradójicamente, en ambos encuentra su más grande amenaza. Como se estableció en diversas sentencias, entre ellas la T-595 de 2002, “El Estado tiene frente a los particulares no sólo deberes de abstención sino que debe igualmente realizar prestaciones positivas, sobre todo en materia social, a fin de asegurar las condiciones materiales mínimas, sin las cuales no es posible vivir una vida digna”.
Las acciones afirmativas del Estado en situaciones tan complejas como el acceso, por ejemplo, a los tratamientos del POS, en el marco de la protección del núcleo esencial del derecho social fundamental a la salud, no admiten limitaciones fácticas ni jurídicas diferentes a las ya establecidas o propias del derecho en cuestión; es decir, la integración al conjunto de variables en el examen de un caso similar, ni la sostenibilidad fiscal ni la interposición del incidente pueden variar la necesidad para el afectado de una protección integral, ni la obligación estatal de brindarla; independientemente del costo que acarre para quien debe originar la prestación; no al contrario.
Igualmente, el efecto irradiador del incidente se ve reflejado en la columna vertebral de la autonomía judicial y protección de derechos, dada su evidente reducción a las reglas económicas y subjetividad valorativa a la hora de aplicar, modular o diferir una sentencia, aún siendo de tutela –o principalmente, dirían otros- por parte del ejecutivo; toda vez que, pese a que la Alta Corporación respectiva haya decido dejar en firme las condiciones de su providencia, desestimando el incidente, en el artículo 14 se establece que si la decisión que lo resuelve vulnera la sostenibilidad fiscal, “el Gobierno Nacional acatará el fallo en los términos contenidos en el plan de cumplimiento” que presente. En ese sentido, ahora los recurrentes tendrán la facultad de condicionar los efectos de las sentencias, incluyendo las de tutela. Evidentemente, esta norma deberá ser declarada inexequible.
En la misma sentencia declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo No. 03 de 2011, la Corte reconoció que ”la colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones, que también hace parte de la doctrina de la separación de los poderes constitucionalmente prohijada, en ningún caso puede equivaler a la invasión del ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de los designios de otro, ya que, mediante la separación, se persigue “impedir la concentración del poder en manos de una misma persona”, motivo por el cual “a la división organizativa-funcional de poderes se suma la exigencia de que una y la misma persona no ocupe cargos, en unión personal, dentro del ámbito de poderes distintos”.
Precepto que no se consideró al elaborar el marco normativo del incidente, por las razones anteriormente expuestas, pues, bajo la interpretación caprichosa de la colaboración armónica, se está quebrantando el esquema básico de funcionamiento del Estado; bien sea por los excesos cometidos bajo la libertad de configuración legislativa –que no es absoluta-, o sea por las extralimitaciones con apariencia de legalidad que ahora podrá desarrollar el ejecutivo con las providencias judiciales que no comparta; en relación con la disminuida autonomía judicial que presenta el proyecto.
La disponibilidad de recursos para el efectivo goce de los derechos no depende de las corporaciones de justicia, y bajo la apariencia de “fin legítimo” no se debe emplear la “solución” más drástica en acciones. Razón tiene el exmagistrado José Gregorio Hernández cuando afirma que, “aún reconociendo que una decisión judicial puede producir efectos no queridos en muchos campos, la responsabilidad de los mismos no recae en el tribunal que declara la inconstitucionalidad sino en quien violando la Constitución profirió la norma o estatuto inexequible (…) y no por ignorar la materia especializada, por ejemplo la económica, sino porque el deber de los magistrados es administrar justicia”.
Así, el artículo 9° inciso final, establece que “La admisión del Incidente de Impacto Fiscal suspenderá los efectos de la sentencia hasta que la respectiva Corporación decida si procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma, salvo que se trate de una acción de tutela”, toda vez que, en palabras de sus autores, resultaría contraproducente la producción de efectos automática de una decisión cuestionada por su aparente impacto económico. ¿Dónde queda la seguridad jurídica y la fuerza vinculante de la jurisprudencia al condicionar su producción de efectos bajo las reglas de la “conveniencia económica”?
Es evidente que bajo este argumento no tendrían lugar en el panorama jurídico nacional, sentencias como la T-025de 2004 y T-760 de 2008, entre otras, declaratorias de estados de cosas inconstitucionales, donde la Corte evalúa criterios como: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. (iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.
Y esto, en razón a los excesivos costos que para el Estado implica reparar a sujetos de especial protección que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, como los desplazados. ¿Cómo asumir, de acuerdo a lo que relatan los autores de la sostenibilidad fiscal y el respectivo incidente de impacto fiscal, que delimitar las circunstancias en que se van a proteger derechos, en el caso específico de la revisión de tutelas, con relación al impacto económico, no desconoce el núcleo esencial de los derechos en juego?
Desde esta perspectiva de la prioridad económica, se admitirían críticas carentes de lógica; por ejemplo, que para el caso concreto de las sentencias de inconstitucionalidad, cuando la Corte así declara por vicios de forma una ley marco, ésta incurre en un despropósito por cuanto las implicaciones económicas son mayores a la vulneración a la Constitución que se aduce en el control constitucional. Tal argumento sería jurídicamente inconcebible, aunque bajo la sapiencia de nuestros legisladores no lo sea.
Además, se soslaya el principio de solidaridad, pues la libertad económica se entiende no como el laissez faire laissez passer, propio del Estado liberal clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales y económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona, según se expresó en la sentencia C-040 de 1993. Y bajo esta perspectiva, el Estado funciona como un “todo” según lo estatuido en el artículo 113 Superior, de la colaboración armónica entre las ramas del poder público.
También se constituye en despropósito en relación con la descongestión judicial, toda vez que se pueden prever más acciones de tutela contra las motivaciones que modulen los “efectos económicos” de dichos fallos.
NOTA: Resulta extraño que, los defensores de la seguridad jurídica desde la perspectiva de la estabilidad económica, no defiendan con la misma contundencia este principio cuando se ultraja desde el Congreso de la República, donde en promedio, se tramitan dos reformas anuales a la Carta Política. ¿Coherencia?
Johanna Giraldo Gómez
Cofundadora del Observatorio de Derecho Constitucional de la Universidad Libre de Colombia
