Mediante la Sentencia T-774 de 2015, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional -integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Alejando Linares Cantillo y Luis Ernesto Vargas Silva-, decidió poner fin al Estado de Cosas Inconstitucional decretado en la transición del Instituto de Seguros Sociales a Colpensiones, mediante el Auto 110 del 5 de junio de 2013, en vista de la "disminución significativa" de los factores que dieron lugar a su declaratoria. En ese sentido, se hace pertinente analizar algunas de las cuestiones más relevantes a nivel constitucional, y por supuesto, social.
En la providencia referida se resolvió sobre los casos de Raúl, Roberto, Juan y Simón -llamados así para proteger su derecho a la intimidad-, todos con pérdida de la capacidad laboral superior al 50% por enfermedad común -VIH-, pertenecientes al régimen de prima media con prestación definida, administrado actualmente por Colpensiones. Bajo estas circunstancias, solicitaron el reconocimiento de la pensión de invalidez.
En las respectivas solicitudes, los accionantes se encontraron con numerosas dificultades tanto jurídicas como administrativas, las cuales desencadenaron una masiva vulneración de derechos fundamentales. Aspectos como la normatividad aplicable, el principio de condición más beneficiosa, el agotamiento de los recursos ordinarios y del procedimiento administrativo, la subsidiariedad de la acción de tutela, la ausencia de medidas cautelares en el proceso laboral ordinario, la demora injustificada y desproporcionada en la resolución de las peticiones y recursos, son los problemas comunes de la mayoría de usuarios del Sistema General de Pensiones.
Precisamente por el precario servicio y administración de los aportes de los usuarios, la vulneración masiva y sistemática de derechos fundamentales, así como la inseguridad jurídica latente en el sistema pensional, es que la Corte decretó el estado de cosas inconstitucional.
Indica la Corte en la sentencia que pone fin a las medidas especiales adoptadas en dicho estado, que "(...) luego de acumular las peticiones del ISS (223.238) y Colpensiones (63.921) que sobrepasaban los términos legales de respuesta con corte a 31 de octubre de 2013 se tiene un total de 287.159. Por ello, al contrastar esta cifra con las 21.329 reportadas con corte al 31 de octubre de 2015 se advierte un progreso notable". Sin duda alguna, un avance significativo en la disminución de los factores determinantes de la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, petición, igualdad material, seguridad social en sus diversas facetas (acceso a historia laboral completa, respeto a las semanas de cotización -sobre todo en periodos obligatorios-, acceso a pensión, respeto a decisiones judiciales, entre otras).
No obstante el avance evidenciado por la Corte, subsisten numerosos casos de personas que continúan a la espera de respuesta a solicitudes vencidas, que incluyen principalmente el reconocimiento de las prestaciones a que se tiene derecho por el cumplimiento de los requisitos. De acuerdo con la misma providencia, son miles de personas las que aun se encuentran desprotegidas y en muchos casos, en circunstancia de debilidad manifiesta, como sucedía con las personas sobre las que se resolvió allí.
Derecho a la seguridad social en sus diversas facetas
El derecho a la seguridad social, comprende múltiples escenarios de aplicación y reconocimiento de derechos fundamentales, que también se encuentran intrínsecamente relacionados con otros inherentes a la persona. Así, una vulneración de la faceta de acceso a pensión de invalidez, por ejemplo, acarrea por consiguiente la afectación de derecho a la vida en condiciones dignas, igualdad material, salud, entre otros. Como en los casos que se analizaron en esta sentencia, personas portadoras del VIH, que han cotizado a lo largo de su vida laboral y que dependen tanto las personas a su cargo como él enteramente del reconocimiento que se le realice de su pensión, se ven ampliamente desprotegidos en su condición de debilidad manifiesta.
Uno de los accionantes manifestó que tuvo que vivir de la caridad pública y de sus conocidos, aún cuando cotizó durante más de 20 años al sistema, le diagnosticaron VIH, y en consecuencia, se le dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del 57.10%. Colpensiones negó su derecho a acceder a la pensión de invalidez porque no había cotizado las 50 semanas requeridas durante los 3 años anteriores a la estructuración de la pérdida de la capacidad laboral, en el entendido que no procedía la aplicación del principio de condición más beneficiosa en el sistema pensional, pues para ciertos jueces de la República, y por supuesto, para Colpensiones, prima dicho requisito y no toda una historia de cotizaciones al sistema, que bien podrían garantizarle un mejor derecho. ¿Este tipo de decisiones tienen cabida en un Estado que se pregona respetuoso de la dignidad humana?
Por esto, la Corte Constitucional decidió modificar las reglas de interpretación de ciertas normas, que estaban generando el más absurdo desconocimiento de derechos fundamentales y expectativas legítimas de los aportantes y beneficiarios del sistema. Así, se estableció que "En ausencia de régimen de transición la autoridad judicial debe acudir al principio constitucional de la condición más beneficiosa para resolver casos concretos que involucren un tránsito legislativo en el reconocimiento de la pensión de invalidez".
Como consecuencia, se tiene que existe una relación intrínseca entre el principio de condición más beneficiosa y la protección de las expectativas legítimas, sobre todo en los tránsitos de legislación. Recuerda la Corte que mediante la sentencia T-832A de 2013, se determinó la necesaria protección de quienes "i) poseen la expectativa legítima de acceder a un derecho por cuanto están próximas a cumplir los requisitos necesarios para alcanzar su reconocimiento (edad, tiempo de servicio, semanas cotizadas, monto del ahorro, etc.) o han logrado el estatus de aseguramiento de un determinado riesgo (invalidez o muerte), el cual, en el evento de realizarse, permitiría el reconocimiento de la prestación económica y ii) soportan un tránsito legislativo que impide la consolidación del derecho pretendido, el cual se habría adquirido de no haber variado sus condiciones de acceso".
Igualmente, se estableció que procede la aplicación del régimen más beneficioso, aún cuando no sea el inmediatamente anterior al vigente, contrario a lo entendido durante años por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Por ende, la defensa de los derechos eventuales debe hacerse analizando diversos aspectos como las particularidades del caso concreto y los elementos esenciales de la prestación que está próxima a reconocerse.
A manera de ejemplo, tal y como se resolvió en la sentencia "(…) si un solicitante de pensión de invalidez no reúne los requisitos consagrados en el artículo 01 de la Ley 860 de 2003 aplicable en virtud de la fecha de estructuración de su invalidez, pero en vigencia del artículo 06 del Acuerdo 049 de 1990 satisfizo el requisito de cotización contemplado en esa norma, tiene derecho a que su solicitud se resuelva con apego a esta última en virtud del principio de la condición más beneficiosa", señala la Corte, aunque dicho régimen no sea el inmediatamente anterior, sino la Ley 100 de 1993.
Sobre el Estado de Cosas Inconstitucional
La primera vez que se decretó un estado de cosas inconstitucional, fue en la sentencia SU-559 de 1997, y allí se estableció que el fundamento de dicha declaratoria es hacer realmente efectivo el derecho fundamental vulnerado; conservar el carácter "protector, inmediato y eficaz" de la acción de tutela; garantizar la colaboración armónica entre las ramas del poder público ante la ausencia de políticas públicas o plena eficacia de los postulados fundamentales; la reivindicación de la Corte Constitucional como órgano de cierre en procesos de revisión de tutelas, así como garante de la primacía constitucional y la protección e interpretación de los derechos fundamentales; la igualdad material, el acceso a la administración de justicia y el respeto y vinculatoriedad de las decisiones judiciales; la necesaria conjuración de un fenómeno de vulneración masiva y sistemática de derechos fundamentales; y el deber de conminar a las autoridades competentes para que tomen medidas atinentes a resolver la crisis y evitar futuras vulneraciones.
Sobre este aspecto particular, es preciso determinar si las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria se encuentran superadas, o si por el contrario, aunque persistan vulneraciones, estas no constituyan un patrón sistemático de desconocimiento de derechos fundamentales. Así, la Corte puede definir si procede a realizar órdenes simples –a una autoridad determinada, mediante una única orden y en un lapso de ejecución corto- u órdenes complejas –con varias autoridades destinatarias, múltiples órdenes y disponibilidad de recursos, así como un lapso considerablemente mayor al de una orden simple-.
Una de las medidas que tuvo lugar en este proceso, fue la suspensión de sanciones por desacato a tutelas impuestas a los directivos de la entidad, para que pudieran realizar las reformas estructurales pertinentes y atender las numerosas solicitudes, y según constató la Corte, dicha medida fue efectiva en la reducción de las solicitudes vencidas, la atención cordial a los usuarios y la ampliación de centros de atención. Igualmente, en el reconocimiento de la pensión de miles de colombianos, y según datos aportados por Colpensiones, 2013 – cuando se decretaron de las medidas- fue el año en que más colombianos se pensionaron en el régimen de prima media con prestación definida a lo largo de la historia de la Ley 100 de 1993, superando la cifra de 100.000 personas.
Con fundamento en dichos avances, se terminó con el estado de cosas inconstitucional evidenciado en la transición de administradores de pensiones del régimen de prima media, y se levantaron todas las medidas especiales. No obstante, como la misma Corte pudo constatar la subsistencia de una vulneración masiva, decidió proferir órdenes a diversas autoridades, entre las cuales se encuentra el Congreso de la República: lo exhortó para que dentro del año siguiente a la comunicación de la sentencia, estudie la incorporación de un mecanismo de medidas cautelares en el proceso ordinario laboral que permita el reconocimiento y pago provisional depensión frente a las personas que buscan la garantía del derecho prestacional por esa vía. Lo anterior, en cualquier etapa del proceso y hasta tanto quede ejecutoriada la sentencia que se profiera en el trámite.
¿Será verdaderamente efectiva dicha medida, en vista de las particulares circunstancias e intereses que subyacen a la hora de legislar en el Congreso de la República? No se puede olvidar que las órdenes de contenido legislativo que ha empleado la Corte no han sido del todo efectivas; y un gran ejemplo es la regulación del matrimonio igualitario, que, se suponía, debía darse antes del 20 de junio de 2013. Marzo de 2016, y la Corte aun estudia la denominación que se debe dar a las uniones entre parejas del mismo sexo. Un prolongado estado de vulneración de derechos fundamentales de la población LGTBI, que no se pudo conjurar con órdenes de legislar, y que le correspondió nuevamente a la Corte definir.
Ojalá sea esta una excepción, y se evite el desgaste judicial de miles de personas que encuentran en la acción de tutela no un mecanismo excepcional para la protección de sus derechos, sino una etapa más en la larga odisea que representa el reconocimiento de un derecho en nuestro país. Esperemos que las órdenes a Colpensiones para agilizar sus trámites administrativos se vean reflejadas en una significativa disminución de acciones de tutela y de procesos ordinarios, pues de otra manera, la Corte habrá errado al finalizar el estado de cosas inconstitucional que tantos avances representó para los usuarios del Sistema General de Pensiones.
Johanna Giraldo Gómez
Cofundadora del Observatorio de Derecho Constitucional de la Universidad Libre de Colombia
