En relación con el proceso de paz adelantado entre el Gobierno Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Farc, resulta necesario precisar algunos conceptos desde el punto de vista constitucional.
En primer término, puesto que ha habido una gran desinformación y mucha confusión, resulta indispensable diferenciar entre “control político”, “refrendación popular” , “Fast track” e “implementación” de los acuerdos, que son los vocablos más utilizados en estos días por los voceros oficiales y por los medios de comunicación al respecto.
Digamos inicialmente que, si bien el Congreso ejerce control político sobre el Gobierno y por tanto lo actuado por las cámaras en relación con el Acuerdo Final de Paz es desarrollo de esa función constitucional (Art. 114 C.P.), una cosa es el control político y otra muy distinta sustituir al pueblo en el ejercicio de un mecanismo de participación con el objeto de "refrendar" un documento como el firmado entre el Presidente de la República y las Farc-E.P.
El control político. ¿Está mal o es indebido que el nuevo Acuerdo haya sido llevado al Congreso, o que el Congreso lo discutiera y votara sobre él? No, porque el Congreso tiene entre sus funciones la de ejercer el control político sobre los actos del Gobierno y de la administración (Art. 114 de la Constitución). Pero entendámonos: el Congreso no podía sustituir al pueblo para ejercer, como si lo fuera, lo que han denominado una “refrendación indirecta”. Y puede haber apoyado el Acuerdo desde el punto de vista político, pero esa no es una refrendación popular, ni se puede tener como tal.
De conformidad con lo contemplado en el artículo 114 de la Constitución, una de las funciones esenciales del Congreso consiste en ejercer el control político sobre el Gobierno y la administración. Una atribución que tiene varias expresiones y para cuya aplicación la misma Carta señala mecanismos como las citaciones a los ministros, directores de departamentos administrativos y superintendentes; los debates en las comisiones y plenarias de las cámaras, la necesaria aprobación de los tratados y convenios internacionales; la moción de censura en relación con esos funcionarios; el examen, en lo que toca con oportunidad y conveniencia, de los decretos que declaran estados de excepción. Como lo han dicho los filósofos políticos, en especial Locke y Montesquieu, se trata de frenos y contrapesos establecidos por la democracia, para evitar la concentración y el abuso del poder. Previsiones constitucionales introducidas con el fin de lograr un equilibrio entre quienes ejercen el poder y los representantes del pueblo.
Que el Gobierno haya llevado al Congreso el Acuerdo Final de Paz es, entonces, una forma de someterse al control político, que en este caso tiene especial trascendencia por los muchos compromisos contraídos y por lo que significa un proceso de paz para Colombia, tras medio siglo de violencia.
Ahora bien. El control político del Congreso -perfectamente válido- no se debe confundir con la refrendación popular, que -como la palabra lo dice- corresponde privativamente al pueblo. Es una institución democrática, y entre nosotros tiene lugar por cualquiera de los mecanismos de participación del pueblo en las decisiones que lo afectan (Preámbulo y artículos 1, 2, 3, 95, 103 y 104 de la Constitución). El titular de la soberanía es el pueblo.
Ha de tenerse claro que, aunque los congresistas representan al pueblo para el ejercicio de su soberanía, el artículo 3 de la Constitución señala de manera perentoria que aquéllos, cuando el pueblo no obra directamente, tan solo lo pueden hacer "en los términos que la Constitución establece". Y la Constitución no prevé, en cabeza del Congreso, la función de refrendar acuerdos de paz ni de obrar como apoderado, ni como sustituto del pueblo para un mecanismo de participación como el plebiscito o el referendo. Éstos son expresión de la democracia directa o participativa. Las atribuciones del Congreso contempladas en la Carta Política son propias de la democracia representativa o indirecta, y no las tiene sin texto constitucional taxativo y preciso.
Pasando al concepto de implementación, tenemos que el Acuerdo Final de Paz -que está en firme porque lleva la firma del Jefe del Estado y no ha sido suspendido ni anulado por la jurisdicción- exige la expedición de numerosas normas, unas de orden constitucional, otras de nivel legislativo y otras de naturaleza administrativa.
Han culminado las etapas de negociación y firma, y el documento resultante del proceso ha obtenido el respaldo político del Congreso, al que erróneamente se atribuyó el sentido de “refrendación popular”. Desde el punto de vista jurídico, tanto el Gobierno Nacional, por conducto del Presidente de la República, como la guerrilla, quedaron obligados.
Viene ahora la etapa de cumplimiento de lo convenido. Desde el punto de vista del Estado, mediante la expedición de las disposiciones que desarrollen e implementen los acuerdos. Pero, desde luego, en el Estado de Derecho colombiano, el Presidente de la República no lo puede hacer todo. Aparte de expedir los actos administrativos -decretos ordinarios y resoluciones- que están a su cargo, y por cuanto carece de competencia para reformar la Constitución y para expedir la ley, el Gobierno cumple presentando al Congreso e impulsando ante él, por conducto de los ministros, los proyectos correspondientes.
Corresponde al Congreso aprobar o negar los proyectos de ley y de actos legislativos por medio de los cuales se modifica la Constitución, con el objeto de desarrollar e implementar el Acuerdo Final de Paz. Para ello, la misma Constitución establece unos trámites, unos requisitos formales y unos términos. El Congreso los debe observar estrictamente al actuar en ejercicio del poder de reforma y de la función legislativa ordinaria.
El Congreso aprobó el Acto Legislativo 1 de 2016, que, para los efectos del Acuerdo de Paz, previó un procedimiento abreviado -en inglés Fast Track- y unas facultades extraordinarias para que el Jefe del Estado pueda expedir decretos con fuerza material de ley. Pero en su mismo texto -artículo 5- los congresistas introdujeron a última hora la condición según la cual, para entrar en vigencia ese Acto Legislativo, se requería "la refrendación popular", no la del Congreso sino la del pueblo. Respecto al primer Acuerdo -del 26 de septiembre- el pueblo en el plebiscito del 2 de octubre dijo NO. Y el segundo acuerdo, firmado en el Teatro Colón el 24 de noviembre, no ha pasado por la votación del pueblo. Aunque hay Acuerdo y aunque el Acuerdo ha sido avalado políticamente por el Congreso, lo cierto es que no hay, hasta ahora, refrendación popular, como lo exige la norma.
La Corte Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad del artículo 5 del Acto Legislativo. No lo ha hecho, y por tanto el Acto Legislativo, el procedimiento abreviado y las facultades extraordinarias no han entrado en vigencia. Así que, por ahora, hay que aplicar los procedimientos ordinarios.
Apenas pocos días han transcurrido desde la firma del segundo Acuerdo Final, y ya se escuchan voces de miembros de las Farc que se quejan de incumplimiento por parte del Gobierno. A su vez, el propio Gobierno, políticos y columnistas proclaman que la etapa de implementación no ha podido comenzar porque no está vigente el mal denominado “Fast Track”, es decir, el procedimiento abreviado para la expedición de las aludidas normas.
Como lo decíamos públicamente esta semana, tales afirmaciones no son exactas. El apoyo político del Congreso es un hecho cumplido, lo cual no significa que corresponda a los efectos que el Gobierno le quiere atribuir. “Refrendación popular” de los acuerdos, que es de lo que habló el Presidente de la República desde hace varios años en relación con el proceso de paz -cuando inicialmente pensó en un referendo y después en un plebiscito que convocó y perdió-, exige, como es natural, que quien la vote sea el pueblo.
El Presidente de la República -Jefe del Estado- no estaba obligado a convocar un plebiscito. Pero lo hizo, y, como entre las dos opciones válidas para escogencia por parte de los votantes, predominó la del NO, el Acuerdo Final suscrito en Cartagena el 26 de septiembre fue rechazado. Había que negociar uno nuevo. El Gobierno hizo algunas consultas con los dirigentes políticos que se habían opuesto al anterior y se reunió otra vez con las Farc en La Habana. Resultado: el nuevo Acuerdo Final.
Puesto que en Derecho las cosas se deshacen como se hacen, si sobre el Acuerdo inicial se pronunció el pueblo negándolo, lo natural y lógico es que, si se quiere la “refrendación popular” del nuevo Acuerdo -como lo exige el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2016 para que entren a regir el procedimiento abreviado y las facultades extraordinarias- la refrendación corresponde al mismo pueblo que negó el primer Acuerdo, para ver si ahora sí acepta y respalda las nuevas cláusulas.
El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua dice de “refrendar” lo siguiente: “Autorizar un despacho o documento por medio de la firma de persona hábil para ello” (Subrayo). Y la Enciclopedia Universal Ilustrada Espasa-Calpe, define “refrendar” como “legalizar un despacho o documento por medio de la firma de persona autorizada para ello” (Subrayo). En este caso, el pueblo.
Entonces, el procedimiento abreviado entrará a regir solamente si cae el Acto Legislativo 1 de 2016, es decir, si la Corte Constitucional declara inexequible su artículo 5. O si se convoca a un nuevo plebiscito o referendo y gana el SÍ. Entre tanto, se debe aplicar el régimen actual contemplado en los artículos 157 y siguientes de la Constitución en cuanto a las leyes -eso puede tomar cinco o más meses- y 375 de la Carta en cuanto a reformas constitucionales -lo cual puede exigir un año o más, ya que los actos legislativos deben ser aprobados en dos períodos ordinarios y consecutivos-.
En cuanto a la Corte Constitucional, no puede achacarse a ella la responsabilidad de que la entrada en vigencia del procedimiento abreviado y de las facultades extraordinarias se estén demorando. Esa Corporación tiene sus términos, que han sido previstos por la propia Constitución. No se los puede imponer el Presidente de la República en reportajes.
Claro está que la Sala Plena puede decidir dar prioridad al tema en el orden del día. Pero, por seriedad y responsabilidad, allá no se vota por “pupitrazo”, como en el Congreso. La Corte tiene que debatir el tema, como lo está haciendo, particularmente por cuanto se trata de asunto tan trascendental. Es un tribunal independiente. Está mal que se la presione y está peor que funcionarios oficiales quieran visitar a los magistrados para “convencerlos” de votar en un cierto sentido. Pienso que no aceptarán ni una cosa ni otra, y fallarán en Derecho.
¿Qué se debe hacer ahora? Esperar el fallo y acatarlo. Nada más.
